Actualmente, en nuestro sistema tributario existen impuestos que recaen sobre el alcohol y las bebidas alcohólicas, y sobre las labores del tabaco. Todos estos impuestos están armonizados a nivel comunitario desde 1992.

Dentro de los impuestos sobre el alcohol y las bebidas alcohólicas se encuentran el impuesto sobre el vino y demás bebidas fermentadas, el impuesto sobre la cerveza, el impuesto sobre los productos intermedios y el impuesto sobre el alcohol y las bebidas derivadas.

El impuesto sobre el alcohol y las bebidas derivadas forma parte de nuestro sistema tributario desde el siglo XIX.

Las bebidas alcohólicas son productos que existen desde muy antiguo (la existencia del vino se sitúa entre 6.000 y 5.000 años antes de Cristo, la cerveza data de 4.000 años antes de Cristo y la primera fabricación de las bebidas destiladas se sitúa alrededor del año 800 antes de Cristo).

Por tanto, se trata de productos muy antiguos, pero sobre los que cuesta imaginar que se dejen de consumir o producir en el futuro. Ya decía Alexander Fleming “Si bien la penicilina cura a los hombres, el vino les hace felices”. Por tanto, se puede llegar a afirmar, con poco margen de error en la predicción, que la imposición especial sobre el alcohol y las bebidas alcohólicas seguirá existiendo en los próximos años.

No obstante, la tributación de las bebidas destiladas es muy diferente a la de las bebidas fermentadas. A la hora de determinar la base imponible de las bebidas fermentadas se tiene en consideración su volumen, y en el caso de las bebidas destiladas, su graduación alcohólica. Esta diferenciación cada vez es más cuestionada por un mayor número de Estados miembros de la Unión Europea que sostienen que se debe tener en cuenta la cantidad de alcohol que contiene cada bebida, con independencia de la forma de su elaboración, por lo que es posible que en este ámbito haya cambios dentro de unos años.

Sin embargo, donde se está produciendo una importante revolución es en el mundo del tabaco. El consumo de las labores del tabaco (cigarros, cigarritos, cigarrillos, picadura para liar, tabaco para pipa) está descendiendo año tras año por dos motivos fundamentales: la mayor concienciación social de los efectos negativos para la salud derivados de su consumo y la regulación sectorial, cada vez más restrictiva, prohibiendo su consumo en numerosos lugares públicos.

Para paliar la disminución de las ventas de las labores del tabaco la industria tabaquera está lanzando al mercado nuevos productos que están llamados a ser los sustitutivos de las labores de tabaco tradicionales: tabaco calentado (producto hecho de tabaco reconstituido o de hierbas de lícito comercio, que se fuma mediante un dispositivo que lo que hace es calentarlo, no hay combustión, por lo que ya no se inhala alquitrán ni monóxido de carbono), cigarrillos electrónicos, y bolsas de nicotina, entre otros. No sería descabellado pensar que en un futuro no muy lejano se llegaran a comercializar diferentes productos a base de nicotina, como bebidas con nicotina, por ejemplo.

Los líquidos utilizados en los cigarrillos electrónicos se componen principalmente de glicerina, propilenglicol, aromas alimentarios y nicotina en cantidades variables (aunque también existen cigarrillos electrónicos sin nicotina).

Aunque algunos de los compuestos se consideran inocuos al consumirse oralmente, por estar presentes en gran cantidad de productos alimenticios, su uso mediante inhalación puede conllevar efectos perjudiciales para la salud. Lo mismo sucede con las bolsas de nicotina u otros productos de nicotina que no forman parte del ámbito objetivo del Impuesto sobre las Labores del Tabaco, de ahí que se vea justificado su sometimiento a una imposición especial.

La Directiva 2011/64/UE del Consejo, de 21 de junio de 2011, relativa a la estructura y los tipos del impuesto especial que grava las labores del tabaco, es el marco legislativo donde se debería abordar la tributación de los productos novedosos del tabaco, así como de otros sustitutivos de las labores del tabaco, como son los cigarrillos electrónicos, las bolsas de nicotina u otros productos de nicotina.

No obstante, mientras se consigue la actualización de citada Directiva, numerosos países de nuestro entorno han establecido en sus ámbitos territoriales figuras tributarias que gravan el consumo de estos productos. A esta lista se ha unido recientemente España mediante la creación de un nuevo impuesto especial: El Impuesto sobre los Líquidos para Cigarrillos Electrónicos y otros Productos relacionados con el Tabaco, mediante la Ley 7/2024, de 20 de diciembre, por la que se establecen un Impuesto Complementario para garantizar un nivel mínimo global de imposición para los grupos multinacionales y los grupos nacionales de gran magnitud, un Impuesto sobre el margen de intereses y comisiones de determinadas entidades financieras y un Impuesto sobre los líquidos para cigarrillos electrónicos y otros productos relacionados con el tabaco, y se modifican otras normas tributarias.

Por otra parte, la Organización Mundial de la Salud de un tiempo a esta parte viene defendiendo la utilización de impuestos especiales para penalizar el consumo de productos poco saludables: con alto contenido de azúcar, sal o grasas.

Si bien tradicionalmente los países han utilizado ampliamente los impuestos especiales en el ámbito del alcohol y del tabaco, rara vez los habían aplicado a los alimentos y a las bebidas no alcohólicas, pero en la última década su utilización se ha visto incrementada.

En concreto, existe una creciente preocupación sobre el impacto negativo que los azúcares añadidos contenidos en alimentos y bebidas (aquellos que no se concentran de forma natural en los alimentos como frutas o verduras) tienen sobre la salud. Tales azúcares añadidos no resultan necesarios desde un punto de vista nutricional, puesto que aportan calorías innecesarias.

Si bien es cierto que, aparte de las bebidas, existe una gran cantidad de alimentos a los que se les añade azúcar sin que los consumidores sean en general conscientes de ello: pan, tomate frito, mayonesa, salsas para ensaldas o pechuga de pavo, por citar algunos de ellos, en los últimos años, uno de los focos de atención, probablemente el más mediático, se ha puesto en el elevado nivel de azúcar que contienen las bebidas carbonatadas.

Actualmente, 17 Estados miembros de la Unión Europea han establecido impuestos sobre las bebidas azucaradas en sus respectivas jurisdicciones. En España, la Ley 5/2017, de 28 de marzo, de medidas fiscales, administrativas, financieras y del sector público y de creación y regulación de los impuestos sobre grandes establecimientos comerciales, sobre estancias en establecimientos turísticos, sobre elementos radiotóxicos, sobre bebidas azucaradas envasadas y sobre emisiones de dióxido de carbono, introdujo un impuesto especial sobre las bebidas azucaradas consumidas en Cataluña.

El debate sobre su posible implementación está abierto en diversos países.

En todos los casos, ya se trate de bebidas alcohólicas, labores del tabaco o sus sustitutivos o, incluso, determinados alimentos, la discriminación que supone la aplicación de un gravamen adicional al IVA sobre el consumo de determinados bienes (imposición especial) viene motivada porque el consumo de dichos bienes está generando una externalidad negativa que el precio del producto sin el impuesto especial no estaría reflejando.

La doble imposición indirecta que recae sobre el consumo de determinados bienes se ha venido justificando por motivos extrafiscales. Se trata, por una parte, de una imposición penalizadora, ya que recae sobre determinados bienes que se consideran, de una manera directa o indirecta, negativos para la sociedad y, por otra parte, de una imposición de carácter compensatorio, puesto que a través del tributo especial se permite financiar políticas tendentes a reparar daños causados por el consumo de dichos bienes. Como consecuencia de esta imposición se incrementan los precios de los productos que se quieren gravar, y, por ende, se incentiva a los ciudadanos a consumir productos saludables y abandonar los nocivos, y a la industria a producir otros sustitutivos menos nocivos para la salud.   

Aunque fue la finalidad recaudatoria, y no la extrafiscal, la que dio origen a la existencia de los impuestos especiales (gravando determinados bienes de consumo muy extendido (sal, especias, tintes, colorantes…) se obtenía una importante recaudación y su gestión era relativamente sencilla porque la base imponible estaba determinada en función de magnitudes físicas, no monetarias), en la actualidad es la finalidad extrafiscal, y no la recaudatoria, la que fundamenta la existencia de los impuestos especiales.

No obstante, como ha quedado patente a lo largo de este artículo, los productos sobre los que recaen no son siempre los mismos, han cambiado, están cambiando y cambiarán a lo largo del tiempo. No solo están al albur de las políticas que se quieran potenciar en cada momento, ya sean sanitarias, medioambientales o de otro ámbito, sino de los hábitos de los consumidores y de las políticas comerciales.

Pero para que los impuestos especiales que recaen sobre productos no saludables sean realmente eficaces, “sigan gozando de buena salud”, deberían estar armonizados a nivel comunitario, es a través de la convergencia como se garantiza el correcto funcionamiento del mercado interior y, por tanto, la protección de la salud que es lo que persiguen.

Isabel López Rodríguez

Subdirectora General de Impuestos Especiales y de Tributos sobre el Comercio Exterior y sobre el Medio Ambiente de la Dirección General de Tributos