El pasado 3 de marzo, el Comité de personas expertas entregó a la Ministra de Hacienda el Libro Blanco sobre la Reforma Tributaria.

Este Comité se componía de diecinueve personas expertas, todas ellas académicas provenientes tanto del ámbito del Derecho financiero y tributario como de la Economía. Esta composición determina que el Libro Blanco (en adelante, LB) aporte una determinada perspectiva, y que el resultado sea un documento técnico que ofrece un conjunto de alternativas cuya elección corresponde al decisor político, de acuerdo con las preferencias de los ciudadanos. Así, el informe presenta una discusión sobre diferentes opciones de reforma fiscal, basadas en la literatura, en los datos disponibles (aportados por la Agencia Tributaria y por diferentes Ministerios) y en las numerosas simulaciones que se efectúan a lo largo del documento. 

Para tratar que el proceso fuera lo más participativo posible, se abrió una consulta pública con dos vertientes, una general y otra específicamente dedicada a las CCAA. Se recibieron más de ochenta contribuciones y las aportaciones de todas las CCAA de régimen común, que fueron publicadas en la página del sitio web del Instituto de Estudios Fiscales.

La Resolución de creación del Comité señala que el objetivo que se persigue con el LB es doble: un análisis del sistema tributario óptimo en sentido amplio y un análisis técnico sobre qué reformas convendría realizar, atendiendo al escenario actual y futuro, con especial atención a una serie de áreas. Siguiendo esta petición, el LB se estructura en cinco capítulos. El primero realiza un diagnóstico del sistema tributario en su conjunto. Los cuatro restantes analizan las áreas cuyo estudio en particular se solicitaba: la imposición medioambiental (capítulo segundo), la imposición societaria (capítulo tercero), la tributación de la economía digitalizada y la fiscalidad de las actividades económicas emergentes (capítulo cuarto) y la armonización de la tributación patrimonial (capítulo quinto).

El resultado es un extenso documento, de 786 páginas, que contiene un total de 118 propuestas, a las que hay que añadir un amplio conjunto de recomendaciones sobre la futura reforma de nuestro sistema tributario.  

En el primer capítulo, se analizan los retos y los objetivos de la reforma. Entre los primeros, cabe destacar las elevadas necesidades de financiación de servicios públicos, en un contexto marcado por el déficit público y una creciente desigualdad (tanto personal, de renta y de riqueza, como intergeneracional y de género). A ellos hay que añadir los desafíos que nos traen la globalización, la digitalización, el cambio climático y el envejecimiento de la población. En lo que se refiere a los objetivos, se parte de la estrecha vinculación entre los ingresos y los gastos púbicos (como proclama el artículo 31 de la Constitución española) y se analiza la suficiencia del sistema, así como la equidad y la eficiencia del mismo.

Ahora bien, el Comité entiende que antes de emprender cualquier reforma global del sistema es imprescindible que se haya consolidado la recuperación económica. Esta idea se presenta como clave, por la situación derivada de la crisis del Covid 19, pero se ha reforzado tras la invasión de Ucrania. En definitiva, para el Comité la reforma tributaria debe ser gradual, de acuerdo con los tempos que imponga la recuperación de la economía. Igualmente, se reflexiona sobre la conveniencia de incluir en nuestro país una razonada programación de las modificaciones normativas que se vayan a acometer con la finalidad de que los contribuyentes tengan seguridad jurídica sobre el sistema que les resultará aplicable en el largo plazo.  

Asimismo, en este primer capítulo se analiza lo que constituye la base de la recaudación tributaria, y por ello se estudian algunos aspectos del IRPF, del IVA y de las cuestiones de cumplimiento y de lucha contra el fraude fiscal.

La tributación medioambiental se desarrolla en el capítulo segundo, que propone un conjunto de reformas de calado que deberán acometerse en los próximos años. Y ello porque la transición ecológica es un reto para la humanidad y constituye un compromiso de España con los organismos internacionales y la Unión Europea. Las medidas tributarias no son las únicas que pueden conseguirla, pero tienen un papel esencial en el contexto de las políticas medioambientales. Las propuestas se clasifican en cuatro ámbitos: electrificación sostenible, movilidad compatible con la transición ecológica, economía circular y costes medioambientales asociados al uso del agua. Nuevamente, se defiende en esta sección que para asegurar la transición justa es imprescindible el gradualismo y la compensación a los colectivos afectados, en particular a las personas más vulnerables y a los sectores económicos cuya competitividad debe protegerse.

El capítulo tercero se dedica a la imposición societaria que ocupa un papel central, pero complementario en los sistemas tributarios de las economías avanzadas. Una de las conclusiones del análisis es que su adecuado diseño debería evitar que las rentas individuales del trabajo o del capital se refugien en una estructura societaria con el objetivo de eludir la imposición progresiva sobre la renta personal. También se defiende que la reforma del impuesto debe dirigirse a alcanzar una mejor adecuación de la capacidad económica del contribuyente y, al mismo tiempo, reducir el impacto de las distorsiones creadas por el mismo. En lo que afecta al conjunto de beneficios fiscales y regímenes especiales, el Comité considera que deben estar sujetos a un proceso de evaluación permanente. El capítulo contiene también propuestas específicas con posibles efectos positivos en el proceso de recuperación económica, en la simplificación de la imposición societaria y en el estímulo de la inversión y del tamaño empresarial. En este último ámbito, y dado el déficit de empresas de mayor dimensión y el problema de crecimiento de la productividad empresarial en nuestro país, se exponen medidas para reducir las penalizaciones y las distorsiones que el sistema tributario puede implicar en el crecimiento de las pymes.

La digitalización y las actividades emergentes se estudian en el capítulo cuarto. Se parte de la existencia de una serie de retos que deben acometerse con urgencia: conseguir una competencia en igualdad de condiciones entre empresas residentes y no residentes, a la vez que se preserva la soberanía fiscal de los países con límites a la competencia fiscal a la baja. La digitalización presenta todos estos desafíos, pero también ofrece oportunidades que deben aprovecharse para incentivar el crecimiento económico. El capítulo recoge propuestas dirigidas a alcanzar una adecuada nivelación de la tributación de las actividades digitales respecto de las tradicionales, distinguiendo por modelos de negocio. Además, se ofrecen propuestas para fomentar en nuestro país el emprendimiento, la innovación y las nuevas actividades, a través de reformas que reduzcan la complejidad y la incertidumbre, medidas específicas y otras medidas complementarias para el teletrabajo, los impatriados y los expatriados, entre otros.

El informe se cierra con un capítulo dedicado a la imposición sobre la riqueza. El gravamen de la riqueza como manifestación de capacidad económica distinta de la renta y del consumo se justifica por motivos tanto de equidad como de eficiencia. El Comité se inclina por el mantenimiento del Impuesto sobre Patrimonio y del Impuesto sobre Sucesiones y Donaciones si bien con propuestas de reforma que permitan mejorar su configuración y aplicación. Como alternativa, la supresión de dichos impuestos es posible siempre que se articule de acuerdo con los principios constitucionales, garantizando el gravamen de la riqueza personal por otras vías. Finalmente, la reforma de estos tributos ha de acompañarse de una limitación de la capacidad normativa de las CCAA de régimen común para asegurar el propio mantenimiento de la autonomía financiera en el largo plazo. En ese sentido, el Comité se inclina por la conveniencia de avanzar hacia una focalización de las competencias normativas de las CCAA en el ámbito del mínimo exento, las escalas de gravamen y posibles deducciones o bonificaciones de la cuota.

En definitiva, el LB ofrece un análisis de diferentes opciones que pueden servir para la toma de decisiones sobre el sistema tributario del Siglo XXI. El debate sobre la política fiscal es imprescindible y las aportaciones son esenciales desde todos los ámbitos. El LB pretende contribuir a dicho debate.

Cristina García-Herrera Blanco

Directora de Estudios del Instituto de Estudios Fiscales