La junta arbitral de Navarra y su papel en la resolución de conflictos

La Comunidad Foral de Navarra, como bien es sabido, tiene potestad para mantener, establecer y regular su propio régimen tributario de acuerdo con el sistema tradicional de Convenio Económico, amparado y respetado por la Constitución en su Disposición Adicional Primera.

Debido al carácter paccionado del Convenio Económico, existen órganos de relación entre la Administración del Estado y la Administración de la Comunidad Foral de Navarra, como son la Comisión negociadora, encargada de negociar y aprobar cualquier modificación del Convenio, y la Comisión coordinadora, entre cuyas funciones destaca facilitar la colaboración y coordinación entre ambas administraciones, resolver las consultas que se planteen sobre la aplicación de los puntos de conexión contenidos en el Convenio Económico y acordar la aportación económica anual de Navarra al Estado; y existe un órgano de resolución de conflictos, la Junta Arbitral, sobre la que pretendo destacar a continuación algunas cuestiones.

El Convenio Económico analiza el punto de conexión para determinar cuándo la potestad tributaria ha de ser ejercida por la Comunidad Foral, si bien, y a pesar de que las distintas administraciones han de desarrollar sus competencias bajo una lealtad institucional y con espíritu de colaboración, esta distribución competencial entre Navarra y el Estado, en ocasiones, ha llevado a supuestos excepcionales en los que han surgido diferencias interpretativas que han derivado en conflictos.

Tal y como se reconoce en el artículo 51 del Convenio, la Junta Arbitral es el órgano de deliberación competente para conocer y resolver los conflictos que se susciten en caso de diferente interpretación y aplicación del Convenio a relaciones tributarias individuales, los conflictos que se planteen en relación con la aplicación de los puntos de conexión de los tributos cuya exacción corresponda a la Comunidad Foral de Navarra y la determinación de la proporción correspondiente a cada Administración en los supuestos de tributación conjunta por el IS o por el IVA, y las discrepancias que se produzcan acerca de la domiciliación de los contribuyentes.

Conviene precisar que a pesar del calificativo “arbitral”, el procedimiento seguido por la Junta Arbitral para la resolución de conflictos no responde, en mi opinión, a un genuino arbitraje, sino que se trata de un mecanismo especial de resolución de conflictos en la vía previa a la jurisdiccional; siendo sus resoluciones susceptibles de impugnación, únicamente, en vía contencioso-administrativa ante la Sala Tercera del Tribunal Supremo.

Mirando hacia atrás, la Junta Arbitral de Navarra comienza su andadura en el año 2003, habiendo llegado a tramitar hasta la fecha un total de 169 conflictos, de los cuales un 39 % han versado sobre la determinación del domicilio fiscal, un 45 % sobre la titularidad de la competencia y un 16 % sobre la proporción de bases imponibles imputable a cada administración.

En sus 21 años de funcionamiento la Junta Arbitral ha desarrollado una intensa actividad y ha desplegado una extensa doctrina administrativa. Aunque han sido muchas las cuestiones formales dirimidas, me gustaría, en esta pequeña tribuna, hacer referencia a un aspecto eminentemente sustantivo que la Junta ha ido adoptando, relativo a la previa calificación de los hechos.

Sin perjuicio de que el artículo 51.3 del Convenio Económico señala que “La Junta Arbitral resolverá conforme a Derecho todas las cuestiones que ofrezca el expediente, hayan sido o no planteadas por las partes…”, esta potestad otorgada se refiere a todas las cuestiones que ofrezca el expediente ligadas a las cuestiones de competencia de la Junta; ahora bien, la determinación de esta competencia exige, en ciertas ocasiones, una previa calificación de los hechos, necesaria para fijar los puntos de conexión.

A mi juicio resulta de interés reseñar cómo el ejercicio de la competencia atribuida a la Junta Arbitral ha venido a exigir, en determinados casos, extender sus facultades más allá del propio objeto del conflicto, debiendo valorar y calificar jurídicamente los hechos de forma previa puesto que, sin esta calificación, no hubiera podido adoptarse una decisión válida sobre la controversia. A continuación, muestro algunos ejemplos destacados:

En materia de IVA, ya en los conflictos acumulados 3 y 4, la Junta Arbitral de Navarra debió calificar previamente las operaciones tributarias para determinar si las operaciones interiores realizadas constituían entregas de bienes o prestaciones de servicios, a fin de determinar su lugar de realización y dilucidar así la Administración competente para la exacción del tributo. Debate que también concurre en el conflicto 149.

En los conflictos 93 y 97 la Junta accedió a calificar, como cuestión prejudicial, la existencia, o no, en España, de un establecimiento permanente a efectos de poder determinar a qué Administración correspondía la exacción del IVA.

En el conflicto 122 la Junta Arbitral debió calificar fiscalmente un nuevo modelo de negocio de exportación de subconjuntos por parte de un grupo mercantil automovilístico para determinar el lugar donde tendría lugar la entrega de los bienes y, en consecuencia, la Administración competente para la exacción del IVA.

En materia de IS, en el conflicto 153 la Junta Arbitral evaluó la naturaleza tributaria de la conversión de activos por impuesto diferido. La Hacienda Foral de Navarra cuestionó la calificación llevada a cabo por la Agencia Estatal de Administración Tributaria, discutiendo si la conversión de estos activos debía considerarse una prestación patrimonial de carácter público no tributario.

Estos casos ilustran cómo el previo pronunciamiento sobre criterios sustantivos actúa como fundamento jurídico y técnico para la resolución del conflicto. La valoración y calificación jurídica de hechos se han convertido con la práctica jurídica en parte integral de la función arbitral para resolver conflictos de competencia tributaria entre el Estado y Navarra, asegurando de esta forma la correcta aplicación del Convenio Económico y garantizando la seguridad jurídica en las relaciones entre ambas administraciones, sin olvidarnos de que el último afectado por la resolución dictada será el contribuyente, ya que dependiendo de si la competencia se otorga a una u otra, la legislación a aplicar será distinta lo que podría provocar variaciones en la tributación.

Natalia Conde San Martín

Delegada Especial de la Agencia Estatal de Administración Tributaria en Navarra

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