El pasado 12 de diciembre, el Consejo Económico y Financiero de la Unión Europea (ECOFIN) confirmó la decisión adoptada por el Grupo del Código de Conducta de finalizar la monitorización que se estaba desarrollando por parte de la Unión Europea sobre los regímenes fiscales aplicables en Canarias, Ceuta y Melilla.
El Código de Conducta sobre la fiscalidad de las empresas, constituye un instrumento intergubernamental no vinculante jurídicamente, creado mediante las conclusiones del Consejo ECOFIN sobre política fiscal de 1 de diciembre de 1997 en las que los Estados miembros dieron su aprobación a la Resolución del Consejo por la que se adopta un Código de conducta sobre la fiscalidad de las empresas, con el objetivo de promover la competencia fiscal leal, tanto dentro como fuera de la Unión Europea. A estos efectos, el Grupo del Código de Conducta desarrolla una labor de análisis y evaluación de aquellas medidas fiscales, que podríamos denominar ventajosas, adoptadas tanto por los Estados Miembros como por países terceros incluidos en su ámbito de trabajo, constituido en la actualidad por noventa y ocho jurisdicciones.
El Código resulta de aplicación a la fiscalidad de las empresas, en relación con las medidas que influyen o pueden influir de manera significativa en la radicación de la actividad empresarial dentro de la Unión Europea. Dichas medidas pueden referirse tanto a disposiciones legislativas o reglamentarias como a prácticas administrativas. Dentro de este ámbito, se consideran especialmente perniciosas las medidas fiscales que impliquen un nivel de imposición efectivo considerablemente inferior al aplicado habitualmente en el Estado miembro de que se trate. La reducción de la tributación puede deberse tanto al tipo impositivo nominal, como a la delimitación de la base imponible o cualquier otro factor que resulte relevante. En la evaluación del carácter pernicioso de las medidas se tiene en cuenta principalmente los siguientes aspectos:
- Si las ventajas solo favorecen a no residentes o respecto de operaciones realizadas con éstos.
- Si las ventajas están aisladas de la economía nacional, de modo que no afectan a la base fiscal nacional.
- Si las ventajas se otorgan aun cuando no exista ninguna actividad económica real ni presencia sustancial.
- Si las normas que regulan la tributación de los grupos de empresas multinacionales se ajustan a las normas acordadas por la OCDE.
- Si las disposiciones legales se aplican a nivel administrativo con menos rigor y sin transparencia.
Sobre la base del Código de Conducta los Estados miembros se comprometen a no establecer medidas fiscales que puedan resultar perjudiciales, así como a informarse recíprocamente de las medidas fiscales que pudieran entrar en el ámbito de aplicación del Código.
Al objeto de cumplir con lo establecido en el Código, se aprobaron por el Consejo unas orientaciones que establecen la obligación de los Estados Miembros de notificar anualmente, antes del 31 de diciembre de cada año, aquellas medidas fiscales preferentes que se hayan acordado durante el ejercicio y que potencialmente estuviesen en el ámbito del Código de Conducta. Todos aquellos regímenes que son notificados son objeto de evaluación por parte de los órganos de la Comisión Europea que prestan asistencia a los trabajos del Código. Sobre la base del estudio desarrollado por la Comisión el Grupo del Código de Conducta, asistido por el Subgrupo, que constituye el órgano de carácter técnico, decide si la medida es potencialmente perjudicial y, por lo tanto, ha de ser objeto de monitorización para determinar su impacto real.
Dentro del marco normativo del Código, con fecha 16 de junio de 2017, el Consejo aprobó unas orientaciones relativas a los privilegios fiscales que afecten a zonas económicas especiales. En dichas orientaciones se establece que los beneficios fiscales empresariales aplicables a un área geográfica determinada, lo que se denomina como “zonas económicas especiales” han de ser objeto de un escrutinio especial cuando concurre una o varias de las siguientes circunstancias:
- Que favorezca de forma especial a inversores no residentes.
- Que no se exija una presencia económica sustancial.
- Que no exista un vínculo real entre la actividad económica que se desarrolla en el área geográfica y los beneficios a los que resultan aplicables los incentivos fiscales.
- Que los beneficios fiscales son aplicables a actividades altamente deslocalizables, como pueden ser el ámbito bancario, asegurador, prestaciones de servicios intra-grupo o de mera tenencia de participaciones, etc.
- Falta de inspecciones fiscales en relación con los beneficios fiscales aplicables a estas zonas.
- Falta de definición clara de los requisitos para poder operar en la zona económica.
Con objeto de verificar si las mencionadas orientaciones de 2017 relativas a las zonas económicas especiales se estaban implementado correctamente, con fecha 29 de octubre de 2020 el Grupo del Código de Conducta acordó un cuestionario a tal efecto dirigido a los Estados miembros. En fecha 24 de octubre de 2022 los Servicios de la Comisión, basándose en los datos facilitados por los Estados miembros, presentaron una evaluación preliminar en la que se concluyó que diecisiete Estados miembros no disponían de zonas económicas especiales. De los diez restantes, cinco manifestaron que disponían de zonas económicas especiales en las que estaban permitidas de alguna manera llevar a cabo actividades altamente deslocalizables que se podrían beneficiar de los incentivos fiscales establecidos para las citadas zonas. Entre estos últimos países se identificó a España en relación con los regímenes fiscales que se aplicaban a las Islas Canarias, a Ceuta y a Melilla. Si bien, como se ha señalado anteriormente, las actividades altamente móviles no están expresamente prohibidas por las orientaciones, sin embargo, conforme a las mismas estos regímenes fiscales han de ser objeto de un escrutinio especial.
En 2025 los Servicios de la Comisión, al objeto de continuar con el ejercicio de monitorización requirieron a los Estados que estaban siendo objeto de monitorización en relación con sus zonas económicas especiales, la aportación de datos actualizados de los efectos económicos reales de los beneficios fiscales aplicados en los citados territorios y en qué proporción las empresas beneficiarias pertenecían a personas no residentes. Sobre la base de los datos aportados, la Comisión concluyó que en el caso español, la localización en la Unión Europea de las actividades económicas no se había visto afectada significativamente, lo que fue aprobado por el Subgrupo del Código de Conducta el 6 de noviembre de 2025 y posteriormente ratificado por el Grupo y, como se ha señalado al principio, por el Consejo ECOFIN, dándose por lo tanto por finalizada la monitorización de los regímenes fiscales aplicables a las áreas de Canarias, Ceuta y Melilla.
No obstante, hay que tener en cuenta que este ejercicio de análisis de la Comisión sigue abierto, de modo que si en el futuro se introducen modificaciones en los regímenes fiscales aplicables a estas zonas económicas que incorporen elementos susceptibles de quedar bajo el ámbito del Código de Conducta, el Reino de España deberá comunicar dichos cambios a los Servicios de la Comisión para su análisis y la posterior decisión de los Estados miembros en el Grupo del Código de Conducta. Con ello se garantiza que estos regímenes continúen siendo compatibles con los principios de transparencia, competencia fiscal leal y control cooperativo establecidos en el marco europeo.
Juan José Fernández Sánchez
Jefe de Asesoría Tributaria de la Dirección General de Tributos