Con ese recurso se contribuye a la suficiencia financiera de aquellas entidades para que puedan ejecutar las funciones que las leyes les atribuyen como propias. Para ese objetivo también se establecen unos tributos propios y se deberían establecer participaciones en tributos de las comunidades autónomas (conocidas como PICAs) (artículo 142 de la Constitución).

Se han regulado dos modelos de financiación, que, sin entrar en especialidades (poco significativas), son:

• un modelo de cesión de impuestos estatales, para municipios con 75.000 o más habitantes o que son capitales de provincia o de Comunidad Autónoma, y a las provincias e islas. No se aplica a País Vasco ni a Navarra ni a Ceuta ni a Melilla.
• Un modelo de reparto por variables para los municipios no incluidos en el grupo anterior.

Ambos se aplican desde 2004 y sólo se revisa cada cuatro años el grupo de municipios incluidos en cada uno. En 2021, con la última revisión, son 101 los municipios incluidos en el modelo de cesión y 8.030 los incluidos en el de reparto por variables. La población de los primeros representa el 45% de la total nacional, y la de los últimos el 55% restante.

Para determinar la financiación anual se ha definido un índice de evolución, que refleja la variación de los ingresos tributarios del Estado (ITE) entre el año al que corresponda aquélla y 2004.

Los ITE se identifican con la recaudación estatal del año correspondiente, minorada en los importes que, en ese año, se hayan ingresado a las comunidades autónomas por la cesión del IRPF, IVA y determinados Impuestos Especiales.

El modelo de cesión de impuestos estatales

En este modelo se han definido dos componentes:

• Cesión de determinados porcentajes (del entorno del 2%) de los rendimientos recaudatorios que el Estado obtiene (es decir, excluyendo la cesión a las comunidades autónomas) por el IRPF, el IVA y los Impuestos Especiales más relevantes.
• Participación en un Fondo Complementario de Financiación, que, para cada entidad local, se calcula aplicando sobre el importe de 2004 el índice de evolución de los ITE, no existiendo ningún criterio de reparto.

En términos globales, la cesión representa el 15% de la participación total y el Fondo Complementario el 85% restante.

Además, algunas diputaciones que son titulares de centros sanitarios provinciales no psiquiátricos participan en un fondo de aportación a la asistencia sanitaria, que se determina del mismo modo que aquel Fondo Complementario de Financiación.

Modelo de variables

En este caso se distribuye un importe global entre los municipios según determinados criterios. Aquél resulta de aplicar a la financiación total de 2004 de esos municipios el índice de evolución de los ITE, y se distribuye:

• El 75% según la población de derecho de cada municipio multiplicada por un coeficiente, que es creciente en relación con aquélla.
• El 12,5% según el esfuerzo fiscal, como indicador de corresponsabilidad fiscal. A mayor esfuerzo fiscal, más financiación.
• El 12,5% según el inverso de la capacidad tributaria, definido en función de las bases imponibles del Impuesto sobre Bienes Inmuebles urbanos. A menor valor de esa magnitud, mayor financiación. Pretende ser un elemento de equidad.
• Asimismo, todos los municipios tienen garantizada la participación en tributos del Estado que obtuvieron en 2003.

Además, en ambos modelos, se compensan las pérdidas de recaudación del Impuesto sobre Actividades Económicas por la reforma de diciembre de 2002 que declaró exentos prácticamente el 90% de los sujetos pasivos. Esta compensación varía cada año según los ITE.

Unos datos y una reflexión

En los Presupuestos Generales del Estado la cesión de impuestos estatales se trata como devoluciones de ingresos, y los demás conceptos antes citados se cubren con cargo al estado de gastos.

La participación en tributos del Estado se transfiere mediante entregas mensuales a cuenta, que se liquidan dos años más tarde, cuando se dispone de la información necesaria. Así, en 2021, además de las mensualidades correspondientes se han liquidado las de 2019.

La participación en tributos del Estado (por todos los conceptos citados), según la última liquidación calculada, ha pasado de 11.864 millones de euros, en 2004, a 19.371 millones, en 2019, con un crecimiento global del 63%.

Si comparamos los Presupuestos Generales del Estado de 2022 con los de 2021 el conjunto de la financiación se incrementa un 11% (2.191 millones más), pasando de 19.931 a 22.122 millones de euros.

En los de 2022, las entregas a cuenta y la liquidación de 2020 se situarán en 22.062 y en 60 millones de euros, respectivamente, mientras que en los de 2021, se han elevado a 19.452 y 479 millones de euros (en este caso, liquidación de 2019). Se puede observar el fuerte descenso del importe estimado de la liquidación de 2020, lo que se debe a que esta será negativa para casi todas las entidades locales, como consecuencia de la caída de los ingresos tributarios del Estado en 2020, por efecto de la pandemia de la Covid-19.  En ese sentido, los PGE 2022 incluyen una partida destinada a neutralizar el efecto en ese año de las liquidaciones negativas de las Entidades Locales.

En los Presupuestos Generales del Estado para 2022 los créditos destinados a la financiación local representan el 8,3% de los gastos no financieros del Estado y el 1,7% del PIB a precios corrientes, que se estima en el escenario macroeconómico, según el Libro Amarillo de presentación de dichos Presupuestos. 

Por último, a título de reflexión, se viene planteando la reforma de la participación de las entidades locales en los tributos del Estado, pero parece aconsejable abordarla de forma paralela o teniendo en cuenta la que se apruebe para el sistema de financiación autonómica, debido a las conexiones que se pueden entablar entre ambas, de las que, por ejemplo, es exponente el índice de evolución de los ITE, o por la coherencia que debe existir entre los sistemas de financiación territorial. Específicamente para el ámbito local, quizás se podría explorar la mejora de la definición de indicadores de necesidades de gasto o la introducción de elementos de nivelación horizontal entre las entidades que conforman el subsector local.

No obstante, de los tres soportes de la suficiencia financiera de las entidades locales, queda recorrido para que un buen número de comunidades autónomas aprueben modelos similares, basados en transferencias corrientes e incondicionadas.

Gabriel Hurtado López

Subdirector General de Estudios Financieros de Entidades Locales