El concepto «Presión fiscal» es objeto de seguimiento sistemático, un valor que expresado en una serie temporal se asimila a la evolución de la carga soportada por los obligados tributarios, comprensiva de impuestos y cotizaciones sociales, expresada en términos macroeconómicos.

En cualquier caso, conlleva un alto grado de abstracción, lo que conduce a una percepción excesivamente simplista y generaría cierta animadversión popular cuando se incrementa su valor, como si fuera una causa y efecto inmediato de las decisiones en materia tributaria adoptadas por el Gobierno de turno.

La realidad es más compleja, los años transcurridos del SXXI han sido suficientemente convulsos para mostrarnos que la lectura no es tan sencilla, poniendo de manifiesto distintas formas de abordar las crisis y que los ajustes destinados a su cobertura se diluyen en el tiempo para evitar efectos difícilmente asumibles en el corto plazo desde la perspectiva social y económica.

En la primera etapa, España pasó de un elevado nivel de recaudación tributaria sustentada en un crecimiento atípico del mercado inmobiliario a una crisis extrema, cuyo detonante se identifica con la crisis de Lehman Brothers, y los efectos se concretaron en significativas caídas de las bases imponibles. En Europa tuvo particular impacto en los países del sur, identificados con el acrónimo PIGS, de tono claramente peyorativo, crisis que se prolongó durante un número significativo de años, con unas consecuencias directas en la recaudación tributaria, en el marco de una débil evolución del PIB. El saneamiento se gestionó al amparo de un control directo por los Servicios de la Comisión Europea, con una férrea disciplina presupuestaria en los países afectados y ajustes de profundo calado. En España, cabe recordar el impacto en determinadas entidades financieras, gestionado mediante el Fondo de Reestructuración Ordenada Bancaria (FROB), y también en la financiación de las CCAA y EELL, a cuyos efectos se constituyeron el Fondo de Liquidez Autonómica (FLA) y el Fondo de Financiación de Pago a Proveedores (FFPP).

Junto a las citadas iniciativas, orientadas a mantener la solvencia de entidades financieras y administraciones territoriales, se revisaron los incentivos a las inversiones en energías renovables y se adoptó un conjunto de medidas tributarias que dilataban en el tiempo la efectividad en las deducciones fiscales en el Impuesto de Sociedades, medidas fallidas atendiendo a las Sentencias dictadas por los Tribunales de Justicia, internacionales y nacionales, generando un goteo de resoluciones reconociendo como no conformes a derecho estas actuaciones.

En la práctica, las iniciativas señaladas permitieron diluir temporalmente el saneamiento, sin perjuicio del recurso a la deuda pública y el impacto reputacional.

Posteriormente, la COVID planteó un escenario de fuerte exigencia social y financiera, abordado bajo el liderazgo de las instituciones de la UE, con un planteamiento sustancialmente distinto al de la crisis inmobiliaria, posibilitado por afectar a la totalidad de los Estados Miembros, lo que facilitó la gestión de un endeudamiento sustentado en emisiones del Banco Central Europeo y con ello una dilución en el tiempo para gestionar el «agujero presupuestario» que, desde el punto de vista financiero, conllevó una carga en tipos de interés sustancialmente más benévola que la obtenida por los estados afectados en la crisis inmobiliaria. Adicionalmente, el Plan de Recuperación, Transformación y Resiliencia puso a disposición de los países un poderoso instrumento para mitigar los impactos.

Dos formas de abordar un problema, ambas conllevan desplazamientos en el tiempo en cuanto a la cobertura de los desfases presupuestarios, con el objetivo último de asimilar los ajustes de las respectivas crisis, mitigando los impactos inmediatos en los ciudadanos, agentes económicos e instituciones.

Estos diferimientos en los ajustes subyacen en la evolución del valor “presión fiscal” de cada uno de los años. En la presión fiscal calculada para un año natural habría una parte que corresponde a la cobertura de los desajustes presupuestarios de años precedentes, cubiertos mediante deuda pública.

A la vista de lo expuesto, es inevitable aludir al papel de la política tributaria, no es otro que, por una parte, generar los ingresos para hacer efectivas las políticas públicas, y por otra, disuadir determinados consumos o actuaciones por generar efectos perjudiciales o no deseados. En definitiva, la política tributaria no deja de ser la concreción de la estrategia para conseguir los medios destinados a cubrir las necesidades de la sociedad, y por lo tanto de carácter instrumental, calificativo que trasciende al concepto presión fiscal, como indicador de síntesis.

La dotación de recursos presupuestarios de las AAPP vendrá determinada por la concreción de los objetivos que se pretenden con las distintas políticas públicas y su encaje con el cuadro macroeconómico, en el que la previsión de ingresos tributarios y la evolución de la deuda cierran el círculo.

La situación generada por la guerra de Ucrania podría llevar a otra situación de estrés financiero, un desafío notable en la Política de Defensa si finalmente se concreta el crecimiento de recursos destinados a esta política, se estima que podría ascender hasta representar un 5% anual en los Presupuestos, frente al 2% previo.

Si se cumplen estas premisas, desde la perspectiva de la evolución de la presión fiscal, las situaciones extremas se concretarían en dos alternativas. Por un lado, potenciar significativamente la industria española en el sector defensa, por otro, adquirir una parte sustancial del equipamiento destinado a esta política en otros estados. Cabe presumir que, en la primera opción, sustentada en un salto tecnológico, las cuentas podrían mantener cierta sintonía con la proporcionalidad de los últimos años en cuanto a crecimiento del PIB y el empleo, acotando la necesidad de incrementar la presión fiscal, frente a la segunda, que supondría una exigencia de financiación sin ir acompañada de la generación de riqueza, empleo y los consiguientes recursos presupuestarios, y con ello un impulso en la presión fiscal.

Conforme a lo anterior, y partiendo de la dificultad para liberar recursos financieros en las restantes áreas, se generaría indirectamente una revisión de diversos parámetros de la política tributaria, con reformas normativas para asegurar la cobertura de las necesidades financieras, sea por incremento en los tipos de gravamen o “ensanchando” las bases imponibles, complementadas por el recurso a la deuda.

La capacidad de adaptación de la industria condicionará el grado de la presión fiscal. Previsiblemente, el impacto será inversamente proporcional al valor añadido que se genere, y la distribución de las cargas en el tiempo estará directamente relacionadas con la estrategia de financiación y, atendiendo a su finalidad instrumental, las medidas de naturaleza tributaria y presupuestaria que se aprueben en el Parlamento.

El resultado global vendría determinado por la eficiencia en la consecución de los objetivos de las políticas sociales, económicas y de seguridad, el concepto presión no representa el éxito o fracaso por sí mismo, es una consecuencia.

Ángel Manuel Álvarez Capón

Subdirector General de Organización y Gestión de Recursos en la Dirección General de Tributos