Antes del verano asistimos a la presentación de la Proposición de Ley para el establecimiento de gravámenes temporales energético y de entidades de crédito y establecimientos financieros de crédito presentada por los Grupos parlamentarios Socialista y Confederal de Unidas Podemos-En Comú Podem-Galicia del Congreso que tienen por objeto el establecimiento de unos nuevos ingresos de Derecho público en forma de prestación patrimonial de carácter público no tributario (PPPNT).

Al margen de los evidentes efectos económicos que dichas figuras pueden tener ha llamado la atención su configuración jurídica como prestación y no como tributo, poniendo en el punto de mira la categoría jurídica de las PPPNT, quizá, no suficientemente conocida. Este artículo va dirigido a esclarecer que se entiende por PPPNT.

El artículo 31 de la Constitución (CE) es el precepto que regula el deber de contribuir al sostenimiento de los gastos públicos proclamando los principios informadores de dicho deber (apartado 1) y de la asignación del gasto (apartado 2). Cierra la disposición constitucional el apartado 3 que vincula el principio de legalidad, no al tributo, sino a las prestaciones personales y patrimoniales.

En este sentido, de la mera lectura del artículo se puede concluir que el Legislador constitucional no quiso reducir las prestaciones patrimoniales a la figura tributo, ni siquiera quiso restringir las prestaciones a un contenido patrimonial, por cuanto habla también de “personales”, como pudiera ser el antiguo servicio militar obligatorio.

De forma que, como primera aproximación, podemos concluir que, si bien todos los tributos pueden catalogarse como prestaciones patrimoniales, no todas las prestaciones patrimoniales son tributos.

Avanzando en nuestra explicación, hay que señalar que el concepto de prestación patrimonial de carácter público (PPP) fue desarrollado legalmente de forma tardía, ya que debimos esperar hasta a la disposición final undécima Ley 9/2017, de 8 de noviembre, de Contratos del Sector Público, que modificó la disposición adicional primera (DA 1ª) de la Ley 58/2003, de 17 de diciembre, General Tributaria (LGT).

Hasta la modificación legal indicada fue el Tribunal Constitucional (TC) a través de diversas sentencias, como las número 182/1997, de 28 de octubre, 62/2015, de 13 de abril, o 167/2016, de 6 de octubre, el que fue perfilando la naturaleza jurídica de estas prestaciones. Dicha doctrina fructificó en la redacción de la disposición adicional primera de la LGT. Finalmente, la doctrina del TC culminó con la STC 63/2019, de 9 de mayo, que declaró la propia constitucionalidad de la DA 1ª de la LGT.

¿Cuáles son las notas definitorias de las PPP que se pueden extraer de la jurisprudencia constitucional? Pues fundamentalmente son dos: su carácter coactivo y el interés público subyacente.

En lo que se refiere a la “coactividad”, esta es un tanto sui géneris, por cuanto la misma no se hace recaer solo en el propio mandato que toda norma jurídica implica y que es consustancial a la existencia del Estado de Derecho, sino que en el caso que nos ocupa, dicho carácter puede también basarse en una cuestión meramente fáctica o, dicho de otro modo, el carácter coactivo de la PPP puede no fundamentarse únicamente en que exista una norma jurídica que obligue a pagar la prestación, sino que se derive de la propia esencia del servicio subyacente. Un claro ejemplo de esta coactividad de facto serían los pagos exigidos por el suministro de agua. Obviamente el consumo de agua para el ser humano es consustancial para su vida, de forma que cualquier prestación que se nos exija por dicho consumo cumplirá este criterio de coactividad exigido por la doctrina constitucional.

Si bien la obligatoriedad en el pago de la prestación es un requisito necesario, no resulta suficiente, a la luz de la doctrina constitucional, necesitándose una segunda condición, esta es la concurrencia de interés público subyacente en la prestación. En este sentido, el concepto utilizado por el TC ha sido amplio. Así, en unas ocasiones se ha entendido que dicho interés podía venir constituido por “la sostenibilidad financiera del sistema eléctrico” (STC 167/2016, FJ.3). En otras ocasiones se consideró que “la contención del gasto público farmacéutico”, constituía un interés público suficiente (STC 62/2015, de 13 de abril, FJ 3). Finalmente, la STC 182/1997, FJ 15 encontró el interés público en “la protección de los ciudadanos ante situaciones de necesidad”.

En este punto, resulta fundamental discernir los diferentes intereses públicos que sustentan la prestación, no solo por la necesidad de existencia para la propia prestación, sino porque de la determinación y prelación de dichos intereses públicos concurrentes dependerá la determinación de la tipología de la prestación como tributaria o no tributaria.

En efecto, el tenor literal de la DA 1ª de la LGT, al cual nos remitimos, si bien enuncia la clasificación de las PPP, tributarias y no tributarias, identificando las tributarias con impuestos, tasas y contribuciones especiales, y señalando como no tributarias a todas las demás, no define, en puridad, cuál es la esencia o el criterio para distinguir entre lo tributario y lo no tributario a estos efectos.  En este sentido, el legislador ordinario respecto de lo “no tributario” enuncia diversos supuestos a modo de lista abierta en los siguientes términos “En particular, se considerarán prestaciones patrimoniales de carácter público no tributarias aquellas que teniendo tal consideración se exijan por prestación de un servicio gestionado de forma directa mediante personificación privada o mediante gestión indirecta”.

Llegados a este punto es preciso que nos volvamos a plantear, por cuanto parece que el legislador ordinario no lo identifica, en que reside lo tributario. En este punto, la respuesta solo puede venir de la propia doctrina constitucional.

Así, para el TC el carácter tributario o no depende del objetivo principal de la PPP. Así, si el interés público principal es el de allegar recursos al presupuesto público con que financiar el gasto, con independencia de otros efectos económicos o jurídicos que se puedan derivar, estaremos ante prestaciones tributarias. Si, por el contrario, la obtención de recursos públicos per se fuera un simple objetivo secundario, si se quiere reflejo, pero, en todo caso, situado en un segundo plano respecto de otro fin no tributario de mayor importancia estaríamos hablando de una PPPNT. Así, parece extraerse de diversas sentencias del TC como las STC 62/2015, FJ 3.e) o STC 167/2016, FJ.4.

Carlos Gómez Jiménez

Subdirector General de Tributos