Corrían las primeras semanas del año 2020 cuando trece Comunidades Autónomas estrenaban sus nuevos Presupuestos con previsiones que quedaron inmediatamente superadas con el inicio de la crisis sanitaria.

Respecto a los ingresos tributarios autonómicos, sin perjuicio de las especialidades del régimen foral y de Canarias, las CC.AA. disponen, junto a sus tributos propios, de los tributos cedidos, total o parcialmente, por el Estado, y dentro de estos cabe diferenciar aquellos impuestos que participan de un sistema de entregas a cuenta y liquidación; a saber, IRPF, IVA, impuestos especiales de fabricación y sobre la electricidad e hidrocarburos; de aquellos otros cuyo rendimiento y, en su caso, gestión se cede íntegramente a las CC.AA.; a saber, Impuesto sobre el Patrimonio (IP), Impuesto sobre Transmisiones Patrimoniales y Actos Jurídicos Documentados (ITPAJD), Impuesto sobre Sucesiones y Donaciones (ISD), Impuesto sobre Determinados Medios de Transporte (IDMT) y los Tributos sobre el juego (TSJ), habiendo incidido la crisis sanitaria de distinta forma en uno y en otros.

Sin Presupuestos Generales del Estado para 2020 las CC.AA. tuvieron que estimar de manera autónoma, en 100.381,77 millones de euros, los importes de las entregas a cuenta de los tributos afectados, esto es, un 82% de los ingresos presupuestados por impuestos directos e indirectos. La cifra vino a coincidir con los 100.365,66 millones de euros que transfirió el Estado tras actualizar los importes de la prórroga mediante el Real Decreto-Ley 7/2020, de 12 de marzo. En dicho momento se constataban las primeras emergencias y se intuían los primeros efectos de la COVID-19, y aunque todo lo acontecido posteriormente ha superado cualquier previsión inicial, la garantía de financiación de los principales recursos tributarios para las CC.AA. en ese momento inicial, redujo notablemente su exposición financiera a la pandemia y aseguró la cobertura del incremento de gastos, máxime cuando los 2.862,55 millones de euros de la actualización se libraron en los meses de marzo y abril. A ello, se suma la asunción por parte del Estado en el año 2022 de los saldos negativos de la liquidación del sistema de 2020, al librarse unas entregas a cuenta en dicho año sobre previsiones de ingresos tributarios finalmente minorados como consecuencia de la crisis sanitaria.

Los primeros meses de la pandemia, influidos de forma notable por el estado de alarma y el confinamiento, determinaron la adopción inmediata de un elenco de normas autonómicas por las que se ampliaban los plazos de presentación y pago de las correspondientes liquidaciones tributarias, facilitando la concesión de aplazamientos o fraccionamientos de las deudas tributarias, y se aprobaban diversas exenciones o bonificaciones atendiendo a las especiales circunstancias concurrentes en los distintos hechos imponibles sujetos a gravamen. 

Los datos disponibles de 2020, remitidos por las CCAA según el artículo 51 del Real Decreto – Ley 11/2020, y publicados en la ejecución presupuestaria mensual de las CC.AA., evidenciaron que los aplazamientos y fraccionamientos prácticamente se habían cancelado dentro del propio ejercicio, quedando pendientes 256,64 millones de euros. Respecto a los tributos cedidos registrados en capítulos 1 y 2, que representaban un 12% de los presupuestos, el IP aumentó un 7,6%, el ISD se redujo un 5,31% por la ampliación de plazos (-0,48% sin dicho efecto), concentrándose la caída de ingresos en el ITPAJD, ISDMT y TSJ con reducciones del 18,55%, 31,01% y 32,53%, equivalentes a 2.319 millones de euros, cuantificando las CC.AA. una merma recaudatoria por efecto de la covid en estos tributos de 2.511 millones de euros.

Respecto al resto de tributos, la caída de ingresos ascendió al 11,89%, equivalente a 1.482 millones de euros, destacando Canarias por el Impuesto General Indirecto Canario, el Arbitrio sobre las Importaciones y Entrega de Mercancías y por los impuestos especiales de gestión autonómica, que en su conjunto se redujeron un 30%, así como en Navarra por IRPF, IVA e impuestos especiales, que registraron una caída del 12%. Adicionalmente se vieron afectadas otras figuras tributarias, destacando el canon de saneamiento, los impuestos sobre estancias turísticas y determinadas tasas. Finalmente, el efecto de las caídas recaudatorias tributarias en el ámbito del País Vasco se materializó en menores aportaciones de las Diputaciones Forales (DD.FF.), al ser éstas quienes asumen su recaudación.

El Real Decreto-ley 22/2020, de 16 de junio, reguló el Fondo COVID-19 de 16.000 millones de euros con destino a CC.AA. y Ceuta y Melilla. El tramo IV incluía una cuantía de 4.200 millones de euros para CC.AA. de régimen común, de los que el 60%, 2.520 millones, se distribuían según los derechos reconocidos medios de 2017 a 2019 del ITPAJD, IDMT y TSJ, y el 40% según criterios de población ajustada. De esta manera, este tramo del Fondo vino a compensar por parte del Estado a las CC.AA. de régimen común por las caídas de ingresos, con una gran aproximación entre el importe destinado a los principales tributos cedidos y el computado finalmente al cierre del año. Por su parte, las Comunidades Forales vieron aumentadas las tasas de referencia del déficit público dado que el Estado no compensó la caída de sus ingresos tributarios, atendiendo a las particularidades de su régimen de concierto y convenio, aunque si accedieron al resto de tramos para hacer frente al aumento de gastos.

El ejercicio 2021 ha registrado una evolución muy distinta, con incrementos significativos en el ISD e ITPAJD que superaran los importes registrados en el ejercicio 2019, previo a la pandemia. Por otro lado, el IDMT y los TSJ registran incrementos moderados que no permiten alcanzar aún los niveles previos a la crisis sanitaria. En Canarias y en Navarra se estaría en niveles cercanos a recuperar el nivel de 2019 en los tributos a los que nos hemos referido anteriormente. Por su parte, el País Vasco registraría aportaciones de las DD.FF. en un importe superior a las de 2019.

Como conclusiones a este breve análisis cabría citar que las CC.AA. reaccionaron rápidamente a la situación propia del Estado de alarma y el confinamiento, facilitando a los contribuyentes la gestión tributaria inherente a dicha situación y adoptando bonificaciones y exenciones, en lugar de ejercer al alza su capacidad normativa. En ello influyó, lógicamente, la posición garantista del Estado de asumir el mantenimiento de los niveles de ingresos tributarios para las CCAA de régimen común y de procurar la suficiente financiación para hacer frente al incremento de gasto generado como consecuencia de la crisis sanitaria en el ejercicio de las competencias autonómicas, moderando cualquier eventual impacto en el endeudamiento autonómico.

Es difícil determinar en qué medida ello ha supuesto una quiebra o no del principio de corresponsabilidad fiscal, o hasta donde alcanzan las garantías del Estado para las comunidades forales en relación a sus ingresos y gastos. En todo caso, si parece evidente que la magnitud del potencial impacto presupuestario de lo acontecido reúne la suficiente importancia para habilitar una eventual actuación Estatal, ya sea para amortiguar el descenso en los ingresos tributarios autonómicos o para garantizar los niveles mínimos de servicios públicos fundamentales, que prevé el artículo 15 de la LOFCA.  

Andrés de la Fuente Honrubia

Subdirector General de Análisis Presupuestario y Estadística de las CC.AA.