Durante más de dos décadas la inversión social ha sido objeto de un replanteamiento continuo en los Estados de bienestar, impulsado por crisis financieras, recortes presupuestarios y la erosión del capital humano. Las medidas de austeridad implementadas tras la crisis de deuda, con especial incidencia hacia 2012, tuvieron un impacto negativo en el capital humano, afectando el empleo, las condiciones laborales y el acceso a servicios esenciales como la educación y la salud. Los recortes en el gasto público llevaron a la reducción de plantilla en el sector público, deteriorando, en muchos casos, la calidad de los servicios. Además, la disminución de ayudas sociales contribuyó a incrementar la pobreza y la desigualdad, afectando especialmente a las mujeres y a los grupos más vulnerables. Y es que, como consecuencia de nuevas presiones fiscales y demográficas, nuevos escenarios resultados de la digitalización, y nuevos modelos de trabajo, las estructuras tradicionales de protección social se ven obligadas a reconsiderar su enfoque, pasando de una lógica meramente asistencialista a una visión más estratégica de la inversión en las personas. En el centro de esta nueva concepción de inversión social se encuentra la idea de retorno económico y prestaciones de bienestar medibles: la política social como un factor productivo.

Durante las Presidencias del Consejo de la UE de España y Bélgica en el segundo semestre de 2023 y el primero de 2024 respectivamente se volvió a impulsar este proyecto a través de los canales correspondientes, destacando dos grandes hitos. Primero, en la reunión conjunta de ECOFIN y EPSCO, en el llamado JUMBO, celebrada el 12 de marzo de 2024 en Bruselas (https://newsroom.consilium.europa.eu/events/20240312-economic-and-financial-affairs-council-march-2024/144012-3-national-briefing-spain-ecofin-epsco-part-3-q-a-20240312) y, segundo, en el Consejo del 20 y 21 de junio de 2024 con la aprobación de las conclusiones en materia de mercado de trabajo, competencias y política social para economías resilientes (https://data.consilium.europa.eu/doc/document/ST-11469-2024-INIT/en/pdf) 

Hoy, el reciente Informe Draghi, que traslada su versión estratégica sobre el futuro de la competitividad europea, señala que la brecha de productividad en la UE se debe, en parte, a la falta de competencias de gestión y a una ineficiente asignación del capital humano, cuando resultan factores clave para mejorar la competitividad de los países.

Cómo se mide el capital humano

A la hora de cuantificar el capital humano todavía estamos lejos de contar con métricas estandarizadas y ampliamente aceptadas que formen parte de las estadísticas nacionales, como sí ocurre con el capital físico en la contabilidad nacional. Mientras que la inversión en infraestructuras, maquinaria o tecnología se registra de manera clara en los sistemas contables de los países, la medición del capital humano sigue siendo más difusa, ya que involucra factores intangibles como la educación, la salud y las habilidades adquiridas a lo largo de la vida. Sin embargo, esta creciente necesidad que comentamos de medir su impacto en el crecimiento económico y el bienestar social ha impulsado esfuerzos continuos para medirlo y darle un lugar en la formulación de políticas públicas.

A lo largo de las últimas décadas, distintos organismos e investigadores han desarrollado métodos para cuantificarlo desde enfoques macroeconómicos, contables y microeconómicos, buscando dar visibilidad a su rol fundamental en la productividad y la competitividad de los países.

En un nivel macroeconómico organismos como el Banco Mundial y el Programa de Naciones Unidas para el Desarrollo (PNUD) han desarrollado indicadores agregados que reflejan la acumulación de habilidades, educación y salud en una población. Ejemplos de ello son el Índice de Desarrollo Humano (IDH), que combina esperanza de vida, educación e ingresos para medir el bienestar general, y el Índice de Capital Humano, que estima cuánto puede llegar a desarrollarse un niño nacido hoy según el acceso a salud y educación. Desde una perspectiva más técnica, en España, el IVIE (Instituto Valenciano de Investigaciones Económicas) y la Fundación BBVA han intentado trasladar el capital humano a la contabilidad nacional, tratándolo como un factor productivo equiparable al capital físico. Sus estudios han cuantificado la contribución de la educación y las habilidades laborales al PIB mediante modelos que estiman el valor económico de la población trabajadora. A través del análisis de los ingresos futuros generados por diferentes niveles educativos y ocupaciones, estos trabajos han propuesto que el capital humano se considere un activo económico, crucial para el crecimiento sostenido y la productividad nacional.

En el plano microeconómico, estudios como el de Harvard (Hendren & Sprung-Keyser), donde analizan más de 130 trabajos en EE. UU., han evaluado el capital humano desde una perspectiva más detallada, analizando el retorno de inversiones específicas en políticas públicas. Su modelo de Valor Marginal de los Fondos Públicos calcula el impacto de políticas en educación, salud o transferencias monetarias, midiendo cuánto beneficio generan en relación con su coste para el Estado. Como puede verse en el siguiente gráfico, donde el eje de abscisas representa la edad de los beneficiarios y el eje de ordenadas el retorno de la inversión, la principal conclusión de este enfoque es que las inversiones en salud y educación infantil son las que generan mayores retornos, ya que aumentan la productividad futura y, en muchos casos, se «pagan solas» al traducirse en mayores ingresos fiscales y menor dependencia de ayudas sociales en la adultez.

Fuente: Hendren, Nathaniel y Ben Sprung-Keyser (2020): “A Unified Welfare Analysis of Government Policies”. Quarterly Journal of Economics,  135 (3): 1209-1318.

Durante las Presidencias española y belga del Consejo de la UE, y más allá de los avances formales dentro de la organización institucional de la UE que comentábamos, se puso en marcha un grupo de trabajo informal precisamente para avanzar en estas cuestiones: generar marcos robustos de análisis que permitieran a los decisores políticos tener respuestas detalladas ex ante sobre el posible efecto de inversiones sociales que quisieran llevar a cabo, así como mecanismos de seguimiento apoyados en registros administrativos, muy pegados al desarrollo de la política pública que identificaran desviaciones con respecto a los resultados esperados y que les permitiera corregir la intervención, asegurando la consecución de objetivos sociales y de responsabilidad fiscal (ver documento: https://www.inclusion.gob.es/documents/d/policy-lab/iwgsi-working-document_final)

Un proyecto piloto para España

Como continuación a estos trabajos, desde el Servicio de Estudios Tributarios y Estadísticas (SETE) de la AEAT, se inicia ahora un proyecto piloto con el departamento de análisis de política fiscal del Joint Research Center de la Comisión Europea, ubicado en Sevilla.

El objetivo de este trabajo conjunto es fortalecer la capacidad de evaluación de los efectos distributivos, fiscales y laborales de la inversión social, con un enfoque en políticas de cuidado infantil y su impacto en la participación laboral femenina. La idea central es que mejorar el acceso a la educación y cuidado infantil temprano (ECEC, por sus siglas en inglés, de Early Childhood Education and Care) no solo tiene un alto retorno social, sino que también genera efectos económicos positivos al aumentar la inserción laboral de las mujeres y reducir la pobreza infantil a largo plazo.

El trabajo conjunto entre el SETE y el JRC, que se desarrollará hasta finales de 2026, pretende trasladar, además de los resultados propios de un proyecto de análisis de estas características, buenas prácticas en la colaboración interadministrativa para el diseño y la evaluación conjunta de políticas públicas entre Estados Miembros e Instituciones Europeas.

Hay varios componentes clave en este piloto. Por un lado, realizaremos una evaluación ex ante del retorno que tiene una inversión de estas características (a través de una política pública en materia de cuidado infantil que ya ha tenido lugar y sobre ella se hará esa evaluación) Por otro, diseñaremos un marco de seguimiento de dicha inversión con los registros administrativos disponibles más completos, y elaboraremos un conjunto de métricas que permitan identificar desviaciones en la implementación con respecto a los valores esperados resultado de la estimación ex ante, que nos permitan valorar si el desarrollo de la política se ha alejado de los objetivos inicialmente perseguidos. Para ello, se utilizarán además técnicas de evaluación de impacto con grupo de control que permitan comparar con la población no afectada por la intervención.

Este esquema conjunto de análisis será diseñado por las dos instituciones, aunque en términos prácticos, el JRC llevará a cabo la estimación ex ante con los modelos europeos EUROMOD y EUROLAB, y el SETE creará la base de datos para el seguimiento, así como los grupos de control necesarios para medir el efecto neto de la intervención. En este sentido el SETE ya ha trabajado en la creación de fuentes provenientes de registro administrativo para el diseño y el seguimiento de políticas públicas, como fue el Ingreso Mínimo Vital en 2020, tal y como puede verse en este documento: El uso de registros administrativos tributarios y de seguridad social para el diseño y la evaluación de políticas públicas  

Proyectos como este no solo contribuyen a mejorar la eficiencia del gasto social, sino también generan evidencia empírica que fortalece la toma de decisiones y permite avanzar hacia un modelo de inversión social más sólido y basado en resultados alejado de recortes lineales en el presupuesto que se han demostrado injustos e ineficientes.

Milagros Paniagua San Martín

Agencia Estatal de Administración Tributaria