La coordinación entre administraciones es posible: el grupo de trabajo sobre presupuestos de beneficios fiscales

Alguien dijo una vez: si no sabes cómo resolver un problema crea un grupo de trabajo. Me temo que en algunas ocasiones esta “sentencia” ha sido una realidad, pero está lejos de convertirse en una regla general.

Esta entrada del blog pretende dar a conocer un ejemplo significativo y actual del buen resultado que se puede obtener en un grupo de trabajo, al que podríamos aplicar otras citas célebres, como “El talento gana partidos, pero el trabajo en equipo gana campeonatos” (Michael Jordan). Se trata del Grupo de Trabajo creado en el seno del Consejo de Política Fiscal y Financiera (CPFF) para acordar la metodología a seguir en el cálculo de los beneficios fiscales de las Comunidades Autónomas, uno de los propósitos de la Directiva 2011/85/UE del Consejo sobre los requisitos aplicables a los marcos presupuestarios de los Estados Miembros. En concreto esta Directiva establece que “los Estados miembros publicarán información detallada sobre la incidencia de los beneficios fiscales en los ingresos”.

Si se me permite la broma, de juzgarlo solo por su nombre podríamos directamente asignarlo en la categoría de los grupos a que me refería al comenzar, creados como única salida para no afrontar un problema difícil. Sin embargo, a pesar de su denominación, este foro está demostrando que la cooperación entre la Administración General del Estado y las Comunidades Autónomas resulta útil y productiva.

El hecho de que nos encontremos en un Estado descentralizado implica que el cumplimiento de la obligación derivada de la Directiva haga necesario un esfuerzo de coordinación para poder avanzar en la elaboración y publicación por parte de las Comunidades Autónomas (CCAA) de unos presupuestos de beneficios fiscales (PBF) más detallados, comparables y homogéneos. Por ello, en diciembre de 2012 y mediante Acuerdo del CPFF, se creó este Grupo que está integrado por tres representantes del Ministerio de Hacienda y Función Pública y un representante por cada Comunidad Autónoma.

Las dos primeras reuniones se celebraron en 2014 y en ellas se dieron los primeros pasos que consistieron, fundamentalmente, en:

  • El compromiso de publicar en un único sitio web los enlaces que conducen a la información que publica cada Comunidad Autónoma (CA) en esta materia.
  • La ampliación y mejora de la información sobre tributos cedidos gestionados por la Agencia Estatal de Administración Tributaria (AEAT) que la Administración General del Estado (AGE) debe facilitar a las CCAA y estas deben incorporar en sus PBF.

A estos efectos, hay que tener en cuenta que cada administración debe incorporar en sus presupuestos los beneficios fiscales que corresponden a aquellas figuras tributarias cuyos ingresos se imputan al propio presupuesto, y en la proporción en que nutren a dicho presupuesto. Así, por ejemplo, en el caso del IVA, los beneficios fiscales deben reflejarse por mitades en el presupuesto estatal y en los autonómicos, puesto que se trata de un impuesto cuyo rendimiento se encuentra cedido a las CCAA en un 50%. En este primer período de actividad del grupo, se adoptaron medidas para incorporar en los PBF de las CCAA los importes correspondientes a impuestos cedidos de gestión estatal, que en muchos casos no estaban reflejados.

Tras un período de inactividad, en el año 2021 se decidió retomar los trabajos del Grupo para continuar avanzando a nivel técnico hacia la consecución de los objetivos de la Directiva.

La hoja de ruta diseñada por el Grupo tiene como primer bloque de actuación realizar un análisis de los impuestos cedidos tratando de delimitar, respecto a cada una de las figuras impositivas, los incentivos que tienen la consideración de beneficio fiscal, ya estén recogidos en la normativa estatal o en la autonómica. Esta tarea requiere un trabajo preciso y meticuloso. En primer lugar, hay que sistematizar en cada figura tributaria todo el conjunto de medidas o incentivos recogidos tanto en la normativa estatal como autonómica. A continuación, hay que analizar uno por uno todos estos incentivos para decidir si son o no un beneficio fiscal a incorporar en los PBF. Aquí es donde reside la mayor dificultad y donde se activan las virtudes de la colaboración entre administraciones.

La normativa tributaria no recoge una definición del concepto de beneficio fiscal, de manera que para la calificación de un incentivo como beneficio fiscal se están utilizando los criterios básicos recomendados a estos efectos por la Organización para la Cooperación y el Desarrollo Económico (OCDE). Ahora bien, estos son criterios generales que en su aplicación práctica no siempre dan una respuesta concluyente. Así, por ejemplo, ¿debe ser beneficio fiscal la reducción por parentesco del Impuesto sobre Sucesiones y Donaciones? Y, si lo fuese, ¿debería recibir el mismo tratamiento el mínimo por descendientes del IRPF? ¿Se debe tratar igual un tipo reducido a cero que una bonificación en la cuota del 100%?

Hay múltiples casos como estos. De lo que se trata en el Grupo es de lograr un consenso que permita avanzar en la homogeneidad del contenido de los PBF de las CCAA, estableciendo un catálogo de medidas que todas las CCAA deberían incluir como beneficios fiscales. El esfuerzo y la colaboración de los integrantes del grupo, que aportan argumentos y propuestas de gran valor técnico, está permitiendo alcanzar conclusiones que en la mayoría de los casos rozan la unanimidad, lo que se traduce en importantes avances en ese objetivo.

En un momento posterior está previsto dirigir los esfuerzos del grupo a otras tareas, como determinar la metodología y los criterios a seguir para la cuantificación de los beneficios fiscales u homogeneizar criterios que definan la estructura básica de los PBF y de las memorias de beneficios fiscales, así como la forma de publicarlos.

Aún queda mucho por hacer, pero esperamos que el buen clima de trabajo y la cooperación de todas las administraciones implicadas siga dando frutos y continuemos obteniendo avances significativos. Como dice un refrán anónimo: “Trabajar en equipo divide el trabajo y multiplica los resultados”.

Elena de Ancos Lumbreras

Subdirectora General de Relaciones Tributarias con las Comunidades Autónomas 

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