¿Legislación reactiva o legítimo ejercicio de la función encomendada?

Durante los últimos años asistimos a la invocación por parte de un cierto sector de los operadores jurídicos de la existencia de una práctica administrativa que, según su entender, tiene por objetivo “rectificar” lo que los Tribunales de Justicia, en general, y el Tribunal Supremo, en particular, consideran la recta interpretación de la normativa tributaria; esto acontece cuando la jurisprudencia sentada por los tribunales “corrige” la actuación administrativa por entender incorrectamente aplicada la norma, interpretándola.

Este comentario trata de reflejar un peligro real que identificaremos al final, y a tal efecto recordaremos algunos hitos esenciales, que están en la médula de nuestro sistema democrático.

Considero que hay acuerdo general respecto a la necesidad de proteger, y reforzar, el incuestionable sistema de separación de poderes que consagra la Constitución.

Pero hemos de profundizar en lo que esa separación implica en el orden práctico.

A tal efecto, recuérdense los artículos 117 y siguientes de la Carta Magna, especialmente los apartados 3 y 4 del primero citado; también lo dispuesto en su artículo 66.2.

La iniciativa legislativa en el ámbito tributario se despliega, de ordinario, por el Gobierno, a través de los anteproyectos de ley; recordemos ahora la Ley 50/1997, de 27 de noviembre, del Gobierno, y en concreto, sus artículos 22 y siguientes.

El artículo 26 de esa ley se refiere a lo que allí denomina “centro directivo”, como la primera estructura sobre cuyos trabajos se asienta la futura norma, generador del primer texto que evolucionará hasta verse aprobado, en sede parlamentaria, y publicado.

La iniciativa legislativa se materializa, prima facie, en el centro directivo, administración, más allá de la idea política que la generó. Es la encomienda legal que aquel asume.

En el ámbito tributario este esquema cobra una singular importancia por una razón objetiva: la norma fiscal, sin perjuicio de la carga política/ideológica, legítima, que estuvo en su origen, es, esencialmente, técnica, muy especialmente en el ámbito procedimental.

El centro directivo, la administración, tiene el mandato de convertir esa “idea” en norma positiva. En esa labor debe identificar claramente el objetivo que con la norma se persigue alcanzar y traducirlo a lenguaje jurídico, integrando en la redacción los aspectos sustantivos y formales que permitan su consecución, sin perjuicio de la evolución del texto, a lo largo de su tramitación extra e intra parlamentaria.

En el ámbito profesional se usa el término “prelegislador” para referirse a la Administración, al centro directivo, en esa labor. Y se utiliza torticeramente cuando estamos ante una modificación legal que es calificada por los citados operadores como correctora de la doctrina de los Tribunales, criticándola, argumentando la carencia de legitimidad para hacerlo, arguyendo, en el fondo y en la forma, que no es lícito alterar lo dispuesto en el pronunciamiento judicial.

Hice referencia más arriba a que toda norma tiene un objetivo. El diseño técnico de la norma tiene la vocación de conseguirlo, con el más absoluto respeto a la legalidad y con sometimiento pleno al texto constitucional.

Pero cuando ese “prelegislador” asiste a la desnaturalización de la norma en base a argumentos que, no cuestionando la constitucionalidad de la misma, yerran, según su leal saber y entender, en la medida en que hacen abstracción, ignoran, lo que estaba en la génesis de la redacción, invocando principios generales y abstractos, tiene la obligación intentar reponer la situación normativa a lo que en principio se perseguía, si nada ha variado, transitando, de nuevo, por el cauce legal establecido.

La norma tributaria tiene, según mi juicio, una peculiar característica: no es dada a soportarse en principios, más allá de los derivados del texto constitucional. Pero es que estos últimos ya están integrados en su redacción, de lo que se asegura la prolija tramitación de un proyecto de ley.

Y si esa redacción no se ajusta a los que se derivan de nuestra Primera Norma, el cauce para corregir no es, según mi humilde opinión, la “interpretación” de la norma por los Tribunales de Justicia. Debería ser su expulsión del sistema y nueva elaboración.

Otra cosa altera el reparto de poderes al que más arriba hicimos referencia. Ese es el peligro.

Insignes juristas ya reflexionaron, mucho antes que yo, y con mucho más acierto, sin duda, en la sustancia y en la forma, sobre ese riesgo.

Gonzalez-Varas, Tardío Pato y Garcia Lozano, en su obra La Ley de la Jurisdicción Contencioso-Administrativa: sus cuestiones más actuales (Aranzadi, página 465) citan a Beccaria, que reprobaba “(…) que los jueces del Antiguo Régimen hagan primar su interpretación sobre la propia ley, por la arbitrariedad que ello supone, y postula el sometimiento de los jueces a aquella y su primacía, porque es lo que genera seguridad (…)”.

En la misma obra se menciona a Tocqueville, que, según reza la obra, indicó “(…) en el Antiguo Régimen, los órganos judiciales hacían lo que por naturaleza no les correspondía: juzgar leyes, modificarlas y reformarlas, en vez de preservar con eficacia la libertad de los particulares (…)”.

Se refieren igualmente a Montesquieu: “(…) las sentencias no deben discrepar en lo más mínimo del texto expreso de la ley. Si representasen una opinión particular del juez, viviríamos en sociedad sin saber con precisión las obligaciones que nos impone. (…)”, añadiendo “(…) Los jueces de la nación no son (…) sino la boca por donde habla la ley (…) que no pueden moderar ni su fuerza ni su rigor (…)”.

Citamos también a Luis Díez-Picazo y Antonio Gullón (Sistema de Derecho Civil I, Los Principios Generales del Derecho, Tecnos), cuando indican que “(…) La aplicación por la jurisprudencia (ciencia jurídica, actividad de los Tribunales) de un principio general es tarea delicada, tanto por la dificultad de detectar cuando se está ante un principio que merezca esa conceptuación, como por la necesidad de evitar que se produzcan decisiones basadas en puras convicciones personales de moralidad o justicia o incluso políticas del intérprete o del que aplica el derecho (…)”.

Nada que añadir.

Antonio Montero Domínguez

Inspector de Hacienda del Estado

1 en “¿Legislación reactiva o legítimo ejercicio de la función encomendada?

  1. Efectivamente es una cuestión complicada y delicada. Los Tribunales deben analizar y juzgar la aplicación adecuada de la ley, en base a su redacción y espíritu. Entiendo que el problema y la crítica hacia la legislación reactiva debe ser cuando con la misma pretenden apuntalarse interpretaciones y aplicaciones contrarias a la redacción y espíritu de la norma original.

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