Introducción
El pasado 27 de noviembre de 2024, la Asamblea General de las Naciones Unidas dio un paso significativo al aprobar una resolución orientada a promover la cooperación fiscal global inclusiva y eficaz. Este hito busca abordar los retos fiscales transfronterizos y fortalecer la colaboración entre los países en un contexto de creciente globalización económica. En este artículo, exploramos los antecedentes y elementos clave de esta iniciativa histórica.
Antecedentes: El camino hacia la Convención Marco
El origen de esta iniciativa se remonta a la Agenda de Acción de Addis Abeba en 2015[1], donde se estableció el compromiso de ampliar la cooperación fiscal internacional. Desde entonces, sucesivas resoluciones de la ONU han delineado un marco para fortalecer la colaboración en esta materia, culminando con la decisión de desarrollar una Convención Marco sobre cooperación fiscal.
Sobre esta base, la Asamblea General de Naciones Unidas decidió encargar al Secretario General de Naciones Unidas[2] un informe en el que, una vez analizados los instrumentos jurídicos internacionales pertinentes, se indicase las medidas que se podrían establecer para fortalecer la inclusividad y la eficacia de la cooperación internacional en cuestiones de tributación.
En julio de 2023, el Secretario General cumpliendo con el mandato de la Asamblea General de Naciones Unidas, presentó un informe en el que tras analizar la situación tributaria internacional y los distintos instrumentos vigentes, señalo tres posibles vías para reforzar el papel de las Naciones Unidas en la elaboración de normas y reglas tributarias:
- Una convención multilateral sobre tributación.
- Una convención marco sobre cooperación fiscal.
- Un marco flexible para la cooperación tributaria.
Finalmente, la Asamblea optó por la segunda opción[3], marcando el inicio de un proceso participativo que involucra a países, organizaciones y otras partes interesadas. A tal efecto, se crea un Comité intergubernamental especial que se encargue de la redacción de los términos de referencia para una convención marco de las Naciones Unidas sobre cooperación internacional en cuestiones de tributación.
El Comité, inició sus trabajos el 2 de febrero de 2024. A lo largo del último periodo de sesiones celebrado entre el 29 de julio y el 16 de agosto, el borrador de los términos de referencia fue evolucionando como consecuencia de las discusiones llevadas a cabo. Finalmente, el 16 de agosto de 2024, se procedió a votar el proyecto de los términos de referencia, que fue aprobado en votación registrada por 110 votos a favor, 8 en contra y 44 abstenciones.
La Resolución de 2024: Elementos Clave
Los Términos de Referencia junto al informe de los trabajos del Comité especial fueron objeto de discusión en la Segunda Comisión de la Asamblea General de Naciones Unidas, durante su 79º periodo de sesiones, dando como resultado la Resolución de 27 de noviembre de 2024, que fue aprobada con una amplia mayoría de 125 votos a favor, 9 en contra y 46 abstenciones. Sus elementos más relevantes incluyen:
1. Aprobación de los Términos de Referencia
Los Términos de Referencia definen los objetivos y principios de la Convención Marco, abordando temas como la equidad fiscal y el apoyo a países en desarrollo. Este marco también considera la necesidad de crear mecanismos que fomenten la cooperación efectiva entre Estados.
2. Creación de un Comité Negociador
Para materializar la Convención, se establece un comité intergubernamental que llevará a cabo sus trabajos entre 2025 y 2027. Este órgano tendrá la tarea de redactar el texto de la Convención y dos protocolos.
3. Vocación de complementariedad
El Comité intergubernamental de negociación ha de tomar en consideración los trabajos desarrollados en múltiples instituciones implicadas en la cooperación en cuestiones de tributación a nivel internacional, regional y local. Se trata de un asunto que ha sido objeto de un intenso debate a lo largo de las discusiones desarrolladas tanto en el Comité como en el periodo de sesiones de la Asamblea General.
4. Priorización de la Inclusión y el Desarrollo
La resolución promueve la participación activa de todos los Estados Miembros y alienta la colaboración con la sociedad civil, organizaciones académicas y el sector privado. Además, destaca la importancia de considerar las necesidades específicas de los países en desarrollo para garantizar un proceso justo y equitativo.
Los términos de referencia para la Convención Marco sobre Cooperación Fiscal Internacional
Los términos de referencia para la Convención Marco establecen los lineamientos técnicos y jurídicos que guiarán el desarrollo de este instrumento multilateral. El documento detalla los objetivos, principios y compromisos que han de guiar el contenido de la Convención.
Entre sus directrices principales, se reconoce la importancia de implementar procedimientos adaptados a las necesidades, prioridades y capacidades de cada Estado, con especial énfasis en el diseño de mecanismos institucionales que otorguen apoyo técnico y financiero a los países en desarrollo.
Un punto destacado del proyecto son los llamados protocolos tempranos, elementos clave que se negociarán de forma simultánea a la Convención. Estos protocolos buscan abordar cuestiones urgentes en la agenda tributaria global y sientan las bases para futuras ampliaciones del marco.
El primer protocolo, ya definido en la Resolución, está orientado a la tributación de los ingresos derivados de la prestación de servicios transfronterizos.
El segundo protocolo temprano, en cambio, será decidido en la sesión organizativa del Comité Especial, prevista para febrero de 2025. Entre las opciones prioritarias se encuentran:
- Tributación en la economía digitalizada.
- Medidas contras los flujos financieros ilícitos relacionados con los impuestos.
- Prevención y solución de controversias tributarias.
- Lucha contra la evasión y elusión fiscales por parte de las personas con grandes patrimonios y la garantía de su imposición efectiva en los Estados Miembros pertinentes.
Más allá de los protocolos tempranos, los Términos de Referencia identifican áreas adicionales susceptibles de regulación futura. Estas áreas incluyen:
- La cooperación fiscal en asuntos ambientales.
- El intercambio de información con fines fiscales.
- La colaboración administrativa en materia tributaria.
- Prácticas fiscales perjudiciales.
El Desafío de la Ratificación
Como en todo acuerdo internacional, la eficacia de la Convención Marco y sus protocolos dependerá de su posterior ratificación por parte de los Estados. Este paso será fundamental para convertir las negociaciones en compromisos vinculantes que transformen la cooperación fiscal en una herramienta efectiva y universal.
Con estos términos de referencia, Naciones Unidas pretende establecer un marco que busca no solo cerrar brechas fiscales globales, sino también garantizar un sistema más justo y sostenible para todos los países. Sin embargo, el éxito final dependerá de la capacidad de los Estados para alcanzar consensos y priorizar el interés colectivo en un escenario fiscal global complejo y diverso.
Conclusión
La resolución de la Asamblea General marca el inicio de un proceso transformador en la cooperación fiscal internacional. Aunque el camino hacia la Convención será largo y complejo, su potencial para crear un sistema más justo y eficaz no puede subestimarse.
El éxito de esta iniciativa dependerá del compromiso de los Estados Miembros, la flexibilidad para conciliar intereses diversos y la capacidad de garantizar que nadie quede atrás. En un contexto de creciente desigualdad económica y desafíos fiscales globales, esta Convención pretende ser una oportunidad para mejorar los actuales estándares internaciones de colaboración internacional en materia fiscal.
Juan José Fernández Sánchez
Jefe de Asesoría Tributaria de la Dirección General de Tributos
[1] Resolución de la Asamblea General 69/313, de 27 de julio de 2015.
[2] Resolución de la Asamblea General 77/244, de 30 de diciembre de 2022.
[3] Resolución de la Asamblea General 78/230, de 22 de diciembre de 2023.
Gracias