Cuenta Plutarco en su obra Vidas Paralelas, que el primer acto de gobierno que llevó a cabo Solón, cuando fue elegido Arconte de Atenas, fue la extinción de los créditos de los atenienses, a lo que llamó “seisactía” (el alivio de la carga).

Más de 2.500 años después, el legislador español decidió plantearse repetir la experiencia de Solón e institucionalizar la “seisactía” para resolver las consecuencias económicas y sociales de la crisis financiera del año 2008.

Así, el Real Decreto-ley 1/2015, de 27 de febrero, de mecanismo de segunda oportunidad, reducción de carga financiera y otras medidas de orden social introdujo en nuestro país la llamada “legislación de segunda oportunidad” con mismo objetivo que perseguía Solón de “aliviar la carga”, pues, en palabras de su Exposición de Motivos, su finalidad no era otra que permitir que una persona física, a pesar de un fracaso económico empresarial o personal, tenga la posibilidad de encarrilar nuevamente su vida e incluso de arriesgarse a nuevas iniciativas, sin tener que arrastrar indefinidamente una losa de deuda que nunca podrá satisfacer.

Se introdujo, así, el llamado Beneficio de Exoneración del Pasivo Insatisfecho (BEPI) en art. 178 bis a la Ley 22/2003, de 9 de julio, Concursal, contemplando dos itinerarios para acceder a él: mediante el pago total de determinados créditos (contra la masa, privilegiados y, si no hubiera intentado un acuerdo extrajudicial de pagos previo, al menos, el 25 por ciento del importe de los créditos concursales ordinarios) o mediante el cumplimiento de un plan de pagos, en cuyo caso se declaraban exonerados los créditos ordinarios y subordinados pendientes, exceptuando los de derecho público y por alimentos.

Frente a la literalidad del precepto, pronto surgió en nuestros Tribunales una “corriente de opinión” que consideraba injusto que se permitiera el perdón de los créditos públicos a aquellos deudores con mayor poder adquisitivo capaces de hacer frente al pago de gran parte de sus créditos, frente a aquéllos otros que sólo podían optar al BEPI mediante la presentación de un plan de pagos (y que la justicia consistía en perdonarlos en ambos casos, no en no perdonarlos en ninguno).

La Sala de lo Civil de nuestro Tribunal Supremo decidió intermediar en la polémica y en su Sentencia 381/2019 de 2 de julio, aprovechando que se cuestionaba la interpretación de dicho precepto en cuanto a la inclusión del crédito público en el plan de pagos, interpretó el mismo considerando que el crédito público ordinario y subordinado era objeto de exoneración mediante el itinerario de plan de pagos (cuestión que no era objeto del recurso de casación), de modo que éste debía limitarse a contemplar los créditos públicos contra la masa y privilegiados.

Esta interpretación, lejos de apaciguar la polémica, vino a incrementarla pues escasamente unos meses después se aprobó el Real Decreto Legislativo 1/2020, de 5 de mayo, por el que se aprueba el texto refundido de la Ley Concursal (TRLCo) que aclaró la norma en sentido opuesto a la interpretación dada por el Tribunal Supremo, pues en sus artículos 491 y 497 vino a excluir expresamente del BEPI, cualquiera que fuera el itinerario elegido, a los créditos de derecho público y por alimentos.

La Ley 16/2022, de 5 de septiembre, al transponer la Directiva (UE) 2019/1023 de 20 de junio de 2019, volvió a modificar profundamente el régimen del BEPI, dejando de considerarlo como un beneficio, para denominarlo simplemente Exoneración del Pasivo Insatisfecho (EPI).

Como consecuencia de la Ley 16/2022, el artículo 489 del TRLCo deja claro que la exoneración no alcanza a las deudas por créditos de Derecho público, salvo las gestionadas por la Agencia Estatal de Administración Tributaria, las Haciendas Forales o las deudas por créditos en seguridad social, hasta un importe máximo de diez mil euros por deudor.

Sin embargo, lejos de solventar el conflicto, hemos visto como se ha cuestionado por algunos magistrados la constitucionalidad y conformidad con la Directiva de 2ª oportunidad de la configuración del EPI llevada a cabo por nuestros legisladores.

El Tribunal Constitucional ha atajado con celeridad los argumentos en contra de la constitucionalidad de la Ley 16/2022 (y, obiter dicta, del TRLCo) mediante auto de 6 de noviembre de 2023 (CI 4408/2023) recordando que, igual que los Tribunales no se encuentran vinculados por sus resoluciones anteriores, de las que pueden separarse mediante un razonamiento fundado, menos aún el criterio de un órgano judicial puede constreñir el ejercicio de las potestades propias de otros Poderes del Estado, como el Poder Legislativo.

La conformidad del sistema de segunda oportunidad español con la Directiva (UE) 2019/1023 se está dilucidando ante el Tribunal de Justicia de la Unión Europea, pero ya tenemos alguna orientación gracias a las conclusiones del Abogado General De la Roche en los asuntos C-687/22 y C-20/23, recordándonos que la exclusión de los créditos públicos del procedimiento de exoneración de deudas no menoscaba, en sí misma, la igualdad entre los acreedores, pues la propia Directiva (UE) 2019/1023 no tiene por objetivo garantizar la igualdad entre todos los acreedores, sino sólo aquellos que se encuentran en una situación similar, hasta el punto de contemplar su considerando 52 que cuando los acreedores públicos tienen un estatuto privilegiado con arreglo a la normativa nacional, los Estados miembros pueden establecer que el plan de restructuración no imponga una cancelación total ni parcial de los créditos de dichos acreedores.

Si la propia Directiva (UE) 2019/1023 permite que los acreedores públicos no sean sometidos a quitas de sus créditos en planes de reestructuración, cuyo objetivo es permitir a los deudores en dificultades financieras continuar su actividad empresarial, ¿qué razones puede haber para negar esa misma posibilidad a la figura de la exoneración de deudas, cuyo objetivo es igualmente incentivar el ejercicio de la actividad empresarial permitiendo que puedan comenzar una nueva actividad empresarial después de haber fracasado en una anterior?.

Al igual que el Real Decreto-ley 1/2015 preveía un efecto pernicioso al minar la confianza de los acreedores, pues produciría el retraimiento del crédito o su encarecimiento; la exoneración del crédito público provocaría un encarecimiento de la carga tributaria de todos los ciudadanos o un retraimiento de los servicios públicos, pues lo que unos dejan de ingresar debe compensarse a costa de todos.

Plutarco ya ponía de relieve la controversia en cuanto a la moralidad de la “seisactía” de Solón criticando la existencia de bancarroteros que se aprovecharon inmoralmente de la ley; y en cuanto a su alcance, recordando que algunos como Androción, afirmaban que no alcanzaba a la extinción de los créditos, sino sólo a la moderación de los intereses y a la devaluación de la moneda.

Esperemos solventar este debate pronto y que dentro de 2.500 años no haya dudas, al menos, sobre el alcance de nuestra “seisactía” del siglo XXI.

Alejandro Bonis Sanz

Subdirector General de Organización y Asistencia Jurídica de la Agencia Estatal de Administración Tributaria