La Constitución española dispone que en los Presupuestos Generales del Estado (PGE) se ha de consignar el importe de los beneficios fiscales que afecten a los tributos del Estado (art. 134.2).

Asimismo, la Ley 47/2003, de 26 de noviembre, General Presupuestaria, establece que los PGE determinarán la estimación de los beneficios fiscales que afecten a los tributos estatales y que el Proyecto de Ley de PGE debe ir acompañado de una memoria de los beneficios fiscales.

En cumplimiento de dicho mandato constitucional, en España se elabora desde 1979 el presupuesto de beneficios fiscales (PBF), que acompaña cada año al Proyecto de Ley de PGE. Desde 1996 el PBF se complementa con una memoria de beneficios fiscales (MBF) que, además de incorporar las cifras detalladas del PBF, su comparación con las del presupuesto precedente y su distribución por políticas de gasto, recoge las fuentes de información utilizadas y explica las metodologías de cálculo empleadas, entre otras cuestiones.

El PBF es la expresión cifrada de la disminución de ingresos tributarios que, previsiblemente, se producirá a lo largo del año, como consecuencia de la existencia de los beneficios fiscales.

No existe una definición legal de beneficio fiscal y en nuestro ordenamiento tributario este concepto y el de incentivo fiscal se utilizan de forma indistinta, a pesar de que ambos conceptos no son equivalentes. Para delimitar los beneficios fiscales se acude a la doctrina internacional, concluyendo que tienen tal cualidad aquellos parámetros tributarios cuya aplicación supone una pérdida recaudatoria y, además, cumplen una serie de condiciones, entre las que se encuentran la de desviarse de la estructura básica del tributo al que pertenecen y el estar dirigido a un determinado colectivo de contribuyentes o a potenciar una actividad económica concreta.

El ámbito territorial del PBF lo constituye el territorio de régimen fiscal común, excluyéndose, por lo tanto, el País Vasco y Navarra, y se refiere exclusivamente al Estado, de forma que no se consideran los beneficios fiscales de impuestos cuya recaudación está totalmente cedida a las Comunidades Autónomas, con excepción del Impuesto sobre el Patrimonio, para el que se cuantifican los beneficios fiscales correspondientes a los contribuyentes no residentes en España y a los residentes en Ceuta y Melilla. En aquellos tributos en los que la cesión es parcial, se descuenta la parte de los beneficios fiscales que corresponden a las Comunidades Autónomas y a las Entidades Locales.

Por otra parte, se conviene la exclusión del PBF de los conceptos que afectan exclusivamente a los pagos a cuenta que se realizan en determinados impuestos, de los aplazamientos o fraccionamientos del pago de deudas tributarias y de las compensaciones de bases imponibles negativas de ejercicios anteriores.

Para el cómputo de los beneficios fiscales en el PBF se atiende al año en el que se produce la pérdida recaudatoria, valorando esta última por la diferencia entra la cuota del impuesto que se pagaría si no existiese el beneficio fiscal y la cuota que resulta tras la aplicación de dicho beneficio.

El PBF y la MBF se elaboran por un grupo de trabajo bajo la coordinación de la Dirección General de Tributos del que también forman parte la Agencia Estatal de Administración Tributaria, el Instituto de Estudios Fiscales, la Dirección General de Presupuestos y el Gabinete del Secretario de Estado de Hacienda.

Dicho grupo de trabajo se encarga, además, del análisis de los nuevos impuestos y parámetros tributarios que se van incorporando a nuestro ordenamiento jurídico con el fin de identificar los beneficios fiscales que conlleven, así como de diseñar las distintas metodologías de cálculo para cuantificarlos. También elabora un inventario en el que se recogen todos los beneficios fiscales del Estado en vigor.

No todos los beneficios fiscales que se recogen en el citado inventario se cuantifican en el PBF, ya que para algunos de ellos no se dispone de información para poder efectuar una estimación con el suficiente grado de fiabilidad. Hay que tener en cuenta que la principal fuente de información para llevar a cabo las estimaciones la constituyen los datos estadísticos procedentes de los distintos modelos tributarios que han de cumplimentar los contribuyentes, en los que no siempre aparecen identificados cada uno de los beneficios fiscales. A veces esta falta de información en los modelos se suple con datos procedentes de registros administrativos, pero no siempre es posible. No obstante, en ocasiones la ausencia de información fiscal es solo temporal, como ocurre en los nuevos incentivos que se introducen en un impuesto, o en el caso de los beneficios fiscales pertenecientes a tributos novedosos, y el beneficio fiscal que, en un principio, no podía estimarse, acaba incorporándose al PBF al cabo de varios ejercicios, cuando es posible realizar una estimación a partir de los datos fiscales observados sobre su aplicación.

Según el PBF correspondiente al año 2023, el importe global estimado de los beneficios fiscales del Estado asciende a 45.269 millones de euros, lo que supone casi el 24% del total de ingresos tributarios previstos para ese año. Más de la mitad de esa cifra, el 56,7%, corresponden a las exenciones y los tipos de gravamen reducidos en el Impuesto sobre el Valor Añadido. Las exenciones, deducciones, reducciones y demás beneficios fiscales en el Impuesto sobre la Renta de las Personas Físicas aportaron el 24,7% de la cifra global de beneficios fiscales. El peso relativo de los beneficios fiscales del Impuesto sobre Sociedades, integrados, entre otros, por determinados ajustes extracontables, reducciones de la base imponible, tipos impositivos reducidos, bonificaciones y deducciones, fue del 12,6%. También tuvieron cierta relevancia los beneficios fiscales del Impuesto sobre Hidrocarburos, con el 2,1% del total, los del Impuesto sobre las Primas de Seguros, con una aportación del 2%, y los del Impuesto sobre la Renta de no Residentes, con el 1,5%. Los beneficios fiscales de los restantes tributos tuvieron un peso relativo residual.

Hay que tener en cuenta que, normalmente, el PBF se presenta, junto con el Proyecto de Ley de PGE, tres meses antes de que finalice el año anterior al que se refiere el presupuesto, por lo que no recoge el efecto de los beneficios fiscales que se aprueben con posterioridad a la Ley presupuestaria. Así, en el PBF 2023 no se incluye, por ejemplo, el efecto en la recaudación de 2023 de la rebaja del IVA aplicable a algunos productos alimenticios y de la prórroga del tipo reducido del 5 por ciento a determinados bienes y servicios, como la electricidad y el gas natural. Ese efecto será evaluado en la estimación actualizada de los beneficios fiscales para 2023 que se incluirá en el próximo PBF, junto a las cifras previstas para el año 2024.

En la página web del Ministerio de Hacienda y Función Pública están disponibles las MBF desde la del año 2007. A través del enlace https://www.sepg.pap.hacienda.gob.es/Presup/PGE2023Proyecto/MaestroTomos/PGE-ROM/doc/L_23_A_A2.PDF se puede acceder a la de 2023.

Laura Pérez González

Analista. Subdirección General de Política Tributaria de la Dirección General de Tributos