«Se pone en su conocimiento que se va a acordar su inclusión en el listado de deudores a la Hacienda Pública con incumplimiento relevante de las obligaciones tributarias». Esta es la notificación que recibieron los 3.869 deudores que se incluyeron en el último listado de deudores a la Hacienda Pública publicado en junio de 2021.
¿Y qué tenían en común estos 3.869 deudores? Cada uno de ellos debía un importe superior a 1 millón de euros, por deudas y sanciones tributarias. Además, ninguno había efectuado el pago de su deuda en período voluntario, ni había obtenido un aplazamiento o suspensión de la deuda.
Listados de deudores en los países de nuestro entorno
Varios países de la Unión Europea publican periódicamente listados de deudores a sus haciendas públicas, aunque pueden variar los criterios de publicación (el tipo de deudor, la cantidad de la deuda, el medio de publicación o las consecuencias), el objetivo es común: el reproche social a los contribuyentes que no han cumplido sus obligaciones tributarias.
Cuando España publicó su primer listado en diciembre de 2015, la medida ya existía en Bulgaria, Irlanda, Estonia, Grecia, Finlandia, Hungría, Portugal, Rumanía, Eslovenia, Eslovaquia y Reino Unido (ver Tax collection practices Report del Programa Fiscalis 2013 y 2014). Portugal analizó la efectividad de la medida y comprobó que recaudaron más de 2.000 millones de euros entre 2006 y 2013 como consecuencia de incluir en su listado a 58.000 deudores
El debido respeto a los derechos fundamentales
La publicación de listados de deudores a la Hacienda Pública puede colisionar con algunos de los derechos fundamentales del artículo 18 de la Constitución, en particular, el derecho al honor, a la intimidad y a la protección de datos de carácter personal.
Ahora bien, ningún derecho es ilimitado, «el legislador puede definir el contenido de los derechos fundamentales y en especial establecer restricciones, [las cuales habrán de] (i) preverse en norma de rango legal; (ii) orientarse a la realización de un fin constitucionalmente legítimo, y (iii) perseguirlo de un modo necesario y proporcionado» (STC 28/2020, de 24 de febrero). ¿Cumple la publicación de listados de deudores con estos requisitos constitucionales?
El Consejo de Estado, en su dictamen 130/2015, señala que la medida tiene un fin de interés general como es el de «prevenir situaciones de incumplimiento grave de las obligaciones tributarias» y, al mismo tiempo, es respetuosa con el principio de proporcionalidad, ya que sólo se publican aquellas conductas socialmente reprobables por cuantía relevante y con los datos mínimos imprescindibles para la identificación del deudor. La Agencia Española de Protección de Datos sostiene que la publicación de los datos cumple los principios de proporcionalidad (por la limitación a los deudores cuya conducta es de una excepcional reprobabilidad social y el importe total adeudado), de exactitud (por el plazo de alegaciones a la propuesta de inclusión) y de conservación de los datos (por impedir la indexación de su contenido a través de motores de búsqueda en Internet). Además, «es muy fácil proteger los datos personales, basta con cumplir con los deberes fiscales» (SAN 950/2019, FD 2º)
Por lo tanto, la publicación de listados de deudores cumple dos de los tres requisitos exigidos, ¿y el tercero? El llamado juicio de proporcionalidad exige que la medida sea idónea, necesaria y pondere los intereses en conflicto (STC 14/2003, de 28 de enero, FJ 9º; en el mismo sentido SSTC 43/2014, de 27 de marzo, 170/2013, de 7 de octubre, y 39/2016, de 3 de marzo).
La Audiencia Nacional reconoce que la publicación de listados de deudores es una medida idónea porque «incide directamente en el deber que la CE establece en su artículo 31.1 de contribuir al sostenimiento de los gastos públicos», también es necesaria porque «las reformas anteriores no han sido suficientes para reducir el fraude fiscal (…) y no existía otra medida más moderada»; finalmente, «se cumple el juicio de proporcionalidad estricta, pues el sacrificio de los intereses individuales que comporta la [publicación de listados de deudores], guarda una relación razonable y proporcionada con la importancia del interés público que se trata de salvaguardar.» (SAN 2615/2020, FD 8º).
Como decíamos, España no es el único país que prevé la publicación de listados de deudores a la Hacienda Pública, interesa el caso de Hungría. En Hungría, se publican trimestralmente listados de los principales deudores, estos son, aquellos que durante más de 180 días adeudan más de 10 millones de forintos húngaros (algo menos de 30 mil euros al cambio) si son particulares, o 100 millones de forintos en otro caso. Los datos que se publican son los nombres y apellidos, lugares de residencia, locales comerciales, establecimientos y números de identificación fiscal. ¿Y por qué resulta de interés el caso de Hungría? Porque el asunto llegó al Tribunal Europeo de Derechos Humanos, habiendo dictado sentencia el 12 de enero de 2021, el cual manifestó que las publicaciones de listados de deudores «tenían como objetivo mejorar la disciplina en el pago de impuestos y, por lo tanto, proteger el bienestar económico del país, [pero también] los intereses particulares de terceros en relación con las personas que adeudan impuestos, proporcionándoles una idea de la situación financiera de dichas personas»; admitiendo que el listado «habría sido inútil si no hubiera permitido la identificación de los contribuyentes». En conclusión, el TEDH sentencia que la publicación de listados de deudores no supone una violación del Convenio para la Protección de los Derechos Humanos y de las Libertades Fundamentales.
La necesaria publicación del listado de deudores
Con relación al primer listado (diciembre de 2015), en el último listado publicado (junio de 2021) ha disminuido el número de deudores en un 20 por ciento (de 4.855 a 3.869 deudores) y también se ha reducido la cuantía total de la deuda en casi un 9,6 por ciento (de 15.600 millones a 14.100 millones de euros).
Aunque puede resultar de interés conocer los movimientos entre listados (quién entra, sale o permanece), lo realmente interesante sería tratar de estudiar si el listado ha servido de instrumento preventivo, es decir, ¿aquellos contribuyentes que han pagado en plazo deudas de más de 1 millón de euros, habrían actuado igual en el caso de no existir la publicación del listado? la literatura académica permite pensar que no habrían pagado (Tsikas, 2021). El objetivo no es difundir periódicamente los datos de deudores morosos, sino que estando prevista legalmente la medida, no haya deudores a los que publicar. Porque como nos recordaba Javier Hurtado hace unas semanas tributa sunt solvenda.
En conclusión, la publicación de listados de deudores a la Hacienda Pública se ha convertido en un instrumento útil para reforzar la obligación de contribuir mediante el reproche social de aquellos contribuyentes con mayor capacidad económica que cuando llegó el momento de pagar sus deudas tributarias, ni las pagaron, ni las garantizaron.
Pablo Grande Serrano
Unidad Central de Análisis y Difusión Externa
Gracias por dedicar un rato a comentar.
No estoy de acuerdo en lo que señalas sobre el objetivo de la medida. Tanto en la exposición de motivos de la Ley 34/2015 como en en las intervenciones parlamentarias durante su tramitación en el Congreso de los Diputados (https://www.congreso.es/busqueda-de-intervenciones?p_p_id=intervenciones&p_p_lifecycle=0&p_p_state=normal&p_p_mode=view&_intervenciones_mode=view&_intervenciones_legislatura=X&_intervenciones_id_iniciativa=121/000146) se puede comprobar que su finalidad es la prevención del fraude fiscal, servir de estímulo para el pago en período voluntario y creación de una conciencia cívica tributaria.
Para conocer las magnitudes del fraude recaudatorio creo que son más útiles los datos publicados por la AEAT en su Memoria cada año, así en la más reciente (2020) vemos que la deuda en ejecutiva de la AEAT pendiente de cobro a 31 de diciembre de 2020 era de 18.500 millones de euros (mientras que la deuda incluida en el listado ascendía a un total de 14.100 millones).
Pues sí y no. Cuando, allá por 2014 se propuso esta medida, la intención final no era tanto la vergüenza del «moroso» (que también), ni el pago.
Es decir, el pago sí -y bienvenido es-, pero había pocas esperanzas de que el listado surtiese un gran efecto en ese sentido, dadas las cuantías adecuadas y los perfiles de los deudores.
El objetivo fundamental era -y debe seguir siendo- trasladar al resto de obligados (los que cumplen correctamente y los que lo hacen, no tan correctamente), la verdadera magnitud del fraude, traducido en cifras monetarias.
Porque será la presión social, no tanto en forma de escarnio, sino en cambios de las conductas diarias (pagos, facturación, contratación, exigencias formales), y en la actitud, en general, hacia el fraude.
Lógicamente, esta imagen, esta magnitud, se trasladará mejor a medida que las cifras de inclusión en el listado se vayan reduciendo.
Gran artículo, por lo demás, con muchas referencias y sentencias interesantes.