Las cosas, en esta vida, se valoran por sus resultados, y no por sus intenciones. Esto sucede, también con las leyes fiscales.

Existen discrepancias, de todo tipo, sobre cómo deben ser los impuestos del sistema fiscal con los que se financia el gasto público. Pero, en las sociedades democráticas, en los estados de Derecho, hay muchas menos dudas de que las leyes deben cumplirse, y de que el fraude fiscal es un comportamiento insolidario y nocivo.

Por eso, entre las reformas a las que se comprometió España en el plan de recuperación, transformación y resiliencia (PRTR) está no sólo aprobar una ley de medidas de prevención y lucha contra el fraude fiscal, la Ley 11/2021, sino también evaluar sus efectos. Por supuesto, esta evaluación es importante para que España cumpla sus compromisos internacionales y pueda acceder a los fondos de recuperación. Pero, sobre todo, esta valoración es relevante para poder mejorar la lucha contra el fraude, así como su prevención, y también para facilitar a los contribuyentes el cumplimiento de sus obligaciones tributarias.

Para elaborar la evaluación intermedia de los efectos de la Ley 11/2021 contra el fraude fiscal, la Secretaría de Estado de Hacienda y la Agencia Tributaria contaron con las aportaciones del Foro de Grandes Empresas, el Consejo General de Colegios de Gestores Administrativos de España y la Asociación Española de Asesores Fiscales (AEDAF).

Además, dos fundaciones, la Fundación FIDE y la Fundación Impuestos y Competitividad (FIyC) crearon sendos grupos de trabajo que emitieron sus informes, y que se pueden consultar en sus páginas web. Mientras que el grupo de trabajo de la FIyC estaba compuesto exclusivamente por profesionales ajenos a la Administración Tributaria, en el de la Fundación FIDE, además de asesores fiscales y profesores universitarios, había también algunos funcionarios de la Administración Tributaria que participaban a título personal. Los informes externos fueron tenidos en cuenta y citados, profusamente, en esta evaluación intermedia de la Ley 11/2021.

Una primera aproximación para valorar, con carácter global, la mejora del cumplimiento tributario es comparar algunas magnitudes tributarias, como la recaudación o las bases imponibles, con algunos agregados estadísticos macroeconómicos como el PIB o la demanda interna. Esto, siguiendo el criterio del Plan Estratégico de la Agencia Tributaria, se realiza en esta evaluación intermedia de la Ley 11/2021, en la que se observa que las bases imponibles agregadas de los principales impuestos crecen más que la demanda interior nominal, y que esta diferencia se incrementa a partir de 2021, año de aprobación de la ley. Como se compara con la demanda interior en términos nominales, esta diferencia no se puede achacar a la inflación, salvo en el caso de la progresividad en frío del IRPF, que sólo explicaría una pequeña parte de la diferencia.

La primera medida que se examina permite intuir qué está ocurriendo. Se refiere a la limitación de los pagos en efectivo para facilitar la trazabilidad de las operaciones y dificultar comportamientos defraudatorios. Más allá de la valoración concreta de esta medida, en la que, como muchas otras hay críticas positivas y negativas, el hecho es que están aumentando los pagos con tarjeta mientras disminuye la utilización de efectivo. En este sentido, las estadísticas de medios de pago del Banco de España ya indican que se pagan con tarjeta dos euros por cada euro que se saca de un cajero. Este crecimiento, a doble dígito, de los pagos con tarjeta, plenamente trazables, es superior, por ejemplo, al del consumo en términos nominales, y explica, al menos en parte, este mejor cumplimiento fiscal.

No puedo, ni quiero, describir en esta entrada todo el contenido de esta evaluación intermedia. Sin embargo, destacaría aquí que ha habido medidas como el nuevo régimen de recargos, o sus excepciones, en los que la valoración es positiva en ambos informes externos, y en valoraciones como la de la AEDAF, tanto, que todos plantean su extensión. Esto quiere decir que no toda norma anti-fraude debe ser sancionadora, y que favorecer e incentivar el cumplimiento voluntario, como se hizo, tiene una valoración positiva por parte de expertos externos que se dedican profesionalmente a asesorar a los contribuyentes en el cumplimiento de sus obligaciones fiscales.

Por otra parte, ésta es una evaluación intermedia, y la valoración final habrá que realizarla en el último trimestre de este 2023. Aún quedan desarrollos normativos pendientes. Pero, en los dos informes, de FIDE y de la FIyC, se solicitaba la urgente aprobación de la lista de jurisdicciones no cooperativas, antiguos paraísos fiscales, por razones de seguridad jurídica. Esta reclamación se atendió mediante la aprobación de la Orden HFP/115/2023, en la que más allá de la siempre inevitable polémica de por qué están unos territorios y no otros, constituye un evidente paso adelante, no sólo en seguridad jurídica, sino también para impulsar las reformas en estos territorios hacia el intercambio de información y en la cooperación administrativa y judicial.

Por último, una reflexión también sirve para que muchos cambien de opinión. Por ejemplo, el nuevo régimen fiscal de las SICAV tiene como novedad fundamental que el control fiscal pase de la CNMV a la Agencia Tributaria, lo que ahora ha sido acogido, en general, de forma positiva. La mayor parte de las SICAV se han acogido al régimen transitorio porque ellas mismas consideraban que no cumplían los requisitos fiscales, que eran los mismos que antes, pero que ahora controla la Agencia Tributaria. Un sistema fiscal vale en la medida en lo que lo hace su administración tributaria, y éste es un ejemplo cristalino.

Para los que, como yo hemos estado tanto en la aprobación de las leyes como en su aplicación, es muy gratificante que el Ministerio de Hacienda sea pionero en la evaluación de las leyes. Aquí hay que agradecer, especialmente, la colaboración desinteresada de algunos de los mejores profesionales del ámbito tributario, de dentro y fuera de la Administración, que, además, siguen trabajando en la valoración definitiva.

Francisco de la Torre Díaz

Inspector asesor y coordinador. Gabinete de la Directora General de la Agencia Tributaria