Una moto para Keynes: breve reflexión sobre el futuro de la normativa de estabilidad presupuestaria europea y autonómica

La moto de Keynes. No siempre es fácil darnos cuenta de que estamos ante una crisis, incluso si esa crisis es una guerra. Tampoco es fácil encontrar un instrumento adecuado para enfrentarse a esa crisis. En su biografía de Bertrand Russell, Caroline Moorehead narra que el filósofo tardó en darse cuenta de que había estallado la Primera Guerra Mundial.

Russell se percató de este hecho el 2 de agosto de 1914 cuando, cruzando los jardines Cambridge, se encontró a John Maynard Keynes desesperado buscando una motocicleta para acudir a Londres; no había tiempo para coger el tren. Keynes había sido convocado urgentemente por su Gobierno por el estallido de la Gran Guerra. Finalmente, como tantas veces ocurre, la solución se la dio un cuñado: Archivald Vivian Hill. Keynes, que medía dos metros, tuvo que recorrer más de cien kilómetros encajado en el sidecar de la moto de Archie. Que conste que el conductor de la moto ganó el premio Nobel de Medicina en 1922. Un respeto.

Un jabardillo de cisnes negros. Como le ocurrió a Keynes a principios del siglo XX, en los últimos años hemos sufrido varios cisnes negros (en terminología de Taleb), es decir, acontecimientos de alto impacto difíciles de prever: la crisis financiera que detonó la caída de Lehman Brothers (llamada la Gran Recesión), la hibernación económica consecuencia de la pandemia de la Covid-19 y, últimamente, la guerra en Ucrania.

En el ámbito de la Unión Europea se respondió a la Gran Recesión con un fortalecimiento de la gobernanza económica y la disciplina presupuestaria. En España se incorporaron estas reformas mediante la modificación del artículo 135 de la Constitución Española y la aprobación de la Ley Orgánica de Estabilidad Presupuestaria y Sostenibilidad Financiera. Aunque ha producido grandes avances, con un régimen transitorio hasta 2020, esta norma nunca ha desplegado todo su vigor. Casi toda su vigencia se ha desarrollado mientras España estaba en un Procedimiento de Déficit Excesivo, que no se levantó hasta abril de 2019.

Desde un punto de vista puramente material, las CCAA registraron abultados déficits. Sobre las causas de los mismos no nos es posible entrar. Para evitar que estos déficits afectaran a la economía real a través de los proveedores y para asegurar el pago de los vencimientos financieros (evitando un default) se crearon los mecanismos adicionales de financiación (DA1ª de la LOEPSF) que actualmente se articulan a través del Fondo de Financiación a Comunidades Autónomas. La cuantía de estos mecanismos ha sido notable, ya que han prestado a las CCAA casi 350.000 millones de euros desde 2012. La deuda autonómica ha pasado de 61.960 millones en 2007 (5,8% del PIB) a 312.586 millones en 2021 (25,9%), de los que unos 180 mil millones son de mecanismos.

Sentencias Pringle-Gauweiler-Weiss. Esta enorme cantidad de deuda devenga intereses que agravan el déficit y, en el caso de las CCAA, detraen recursos para mantener los servicios públicos más valorados por la gente, como la sanidad o la educación. Para evitar esto, los mecanismos dieron los préstamos con intereses muy favorables, sobre todo entre 2014 y 2017. Por ejemplo, los intereses de las regiones en términos de contabilidad nacional pasaron de 7.657 millones de euros en 2014 a 4.102 millones en 2015.

También ayudó la política monetaria “acomodaticia” del BCE que incluye la compra de deuda soberana. Esta medida desafiaba la prohibición prevista en el artículo 123 del TFUE, pero ha sido ratificada por el TJUE (doctrina de las sentencias citadas al inicio del apartado). Estos factores han permitido mantener los intereses de las CCAA muy bajos[1]. Con la guerra de Ucrania y la inflación actual, el BCE ha tenido que volver parcialmente a la ortodoxia monetaria y amenaza la refinanciación de la enorme masa de deuda actual.

Me contaron hace tiempo una anécdota. En unos jardines cercanos a la sede del Banco Mundial había una pintada en la que ponía algo así: “Dicen que la deuda pública la van a pagar nuestros hijos. Será cuestión de hacer suficientes hijos”. Parece que este requisito de equidad intergeneracional (Buchanan) tampoco lo estamos cumpliendo.

Un puñado de dólares. Entrados ya en 2020, se produjo el advenimiento de la crisis de la COVID 19 y sus consecuencias financieras. En el ámbito europeo se han suspendido las reglas fiscales y han movilizado una gigantesca cantidad de recursos para inversión a través del instrumento de recuperación NextGenerationEU. Con esto se rompe otro tabú europeo, ya que este esfuerzo inversor se realizará mediante deuda con riesgo mancomunado y aumentando los recursos propios europeos. En este acercamiento a un presupuesto europeo hay quien ha visto un paso “hamiltoniano” hacia una unión fiscal de la UE. En 1790, el federalista Hamilton, primer secretario del Tesoro de EEUU (cuyo rostro figura en los billetes de diez dólares) consideraba que una verdadera Unión debía asumir junta la deuda de la guerra de independencia. Tuvo que convencer al protagonista del antiguo billete de dos dólares, Thomas Jefferson, que era de la rica (y un poco insolidaria) Virginia.

En el caso de España, en vez de seguir acumulando deuda autonómica, el Estado ha articulado transferencias incondicionadas (fiscal relief) en favor de las CCAA, absorbiendo el impacto cíclico de esta crisis. Con ello se aprovecha la estructura institucional de las CCAA y respeta su autonomía de gasto.

Keynes se bajó del sidecar y participó en las soluciones económicas a las crisis de su tiempo: el crack del 29 y la Gran Depresión o las Guerras Mundiales. Se opuso a la utilización de la sanción económica o la deuda como operador político de represión (Tratado de Versalles o Plan Morgenthau), fue el mayor defensor de la política fiscal estabilizadora, estuvo en contra de la vuelta a las rigideces del patrón oro que aprobó Churchill en el año 1925 y contribuyó a la creación de entidades supranacionales como el Fondo Monetario Internacional. Además, las crisis del siglo pasado también ayudaron a alumbrar nuevas entidades internacionales como la Comunidad Económica Europea o la ONU.

Conclusión. Como hemos repasado brevemente, al estado de excepción económico casi permanente sufrido en los últimos años se ha respondido también con políticas que han puesto a prueba las actuales costuras legales e institucionales. Además, se discute actualmente una nueva configuración de las reglas fiscales, con mayor sencillez y centradas fundamentalmente en la reducción de la enorme deuda pública acumulada, que es el mayor problema financiero al que se enfrentan las Administraciones y, en particular, las CCAA. Si creemos como Jellinek que lo fáctico tiene cierta fuerza normativa, quizá podamos aprovechar el efecto vivificador que tienen las crisis. No va a ser fácil.  


[1] Así, se produce la paradoja de que el tipo de interés medio de las CCAA era a final de 2021 del 1,07% (menor a 1% para las CCAA adheridas a mecanismos), mientras que el del Tesoro del Reino de España era del 1,645%. https://www.tesoro.es/deuda-publica/historico-de-estadisticas/tipo-inter%C3%A9s-medio

Nuño de Juan Ledesma

Subdirector General de Sostenibilidad y Política Financiera Autonómica en el Ministerio de Hacienda y Función Pública

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